Carlos M. Correa *
| RESUMEN
El autor hace una revisión de las principales premisas del pensamiento y políticas sobre ciencia y tecnología en la década de los sesenta y setenta y examina brevemente el nuevo escenario surgido de la crisis de los setenta, asimismo señala cómo los cambios en el contexto macroeconómico argentino y en el escenario internacional comienza a reflejarse en las políticas de ciencia y tecnología en ese país y en resto de la región. Finalmente, incluye algunas sugerencias sobre posibles cursos de acción a seguir en el caso argentino, específicamente. |
ABSTRACT
The author reviews the main premises of the thought and policies on science and technology during the 60´s and 70´s and briefly examines the scenery that arose from the crisis of the 70´s, ha also pinpoints, how the changes in the argentinian macroeconomic context and in the international scenery, begin to be reflected on the scientific and technological policies of that country. Finally, he includes some suggestions about the possible courses of action to be follow in the argentinian case. |
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Grandes esfuerzos se realizaron en América Latina para diferenciar en las últimas dos décadas y hacer "explícita" la política científico-tecnológica. Empero, su íntima relación con y dependencia de las políticas macroeconómicas y, en particular, de las de comercio exterior y desarrollo industrial, parece hoy fuera de discusión (1). El contexto macroeconómico de la Argentina ha sufrido profundos cambios en los últimos quince años, que afectan sustancialmente las formas de inserción internacional del país, la conducta y expectativa de los actores económicos y el papel del Estado. Esos cambios repercuten también sobre las variables científico-tecnológicas en direcciones y con una intensidad que hasta ahora han sido poco examinadas.
Este documento considera, en la sección 2, el contexto macroeconómico y las principales premisas del pensamiento y política sobre ciencia y tecnología de las décadas del sesenta y setenta. La sección 3 examina brevemente el nuevo escenario surgido de la crisis de mediados del setenta. La sección 4 indica cómo los cambios en el contexto macroeconómico local y en el escenario internacional comienzan a reflejarse en las políticas de ciencia y tecnología de la región. La sección 5, finalmente, incluye algunas sugerencias sobre posibles cursos de acción a seguir en el caso argentino.
La industrialización argentina se caracterizó, en los últimos cuarenta años, como la de otros países latinoamericanos, por un esfuerzo de sustitución de importaciones con una considerable presencia estatal, tanto en la regulación de los mercados como en la producción de diversos productos y servicios. Si bien en un ambiente de marcada inestabilidad política y económica, el país logró, hasta mediados de la década del setenta, un moderado crecimiento en torno a sus ventajas comparativas en el sector agropecuario y del desarrollo de un complejo metalmecánico. En ese entonces, cerca de un tercio del PBI correspondía al sector industrial, las exportaciones de productos manufacturados alcanzaban el orden del 1,5 mil millones de dólares, y se exportaba también tecnología, en la forma de ingeniería, plantas y licencias a otros países en desarrollo, principalmente de América Latina. El país contaba con uno de los niveles de formación universitaria más altos de la región y sólidos grupos de investigación y desarrollo en algunas disciplinas. Las empresas nacionales habían demostrado capacidad adaptativa y de mejora, fundamentalmente para la adecuación de tecnologías importadas a menores escalas de producción y otras particulares condiciones domésticas. Avances en áreas de alta tecnología (como la nuclear) y el relativamente lento desplazamiento de la frontera tecnológica internacional alimentaban expectativas de continuidad y profundización del sendero de crecimiento iniciado.
Con base en las condiciones descritas, se desarrolló un cuerpo de políticas sobre ciencia y tecnología que determinó la configuración institucional y los cursos de acción seguidos en la materia. Las políticas se fundaron en un conjunto de premisas, que pueden sintetizarse como sigue:
Primero, si bien el problema fue advertido por diversos autores (Sábato, 1979), esas políticas, en la práctica, consideraron la "ciencia" y la "tecnología" como susceptibles de un mismo tratamiento, como si fueran actividades semejantes en cuanto a sus fines, metodologías y protagonistas. Así, se definieron planes o se crearon organismos para actuar simultáneamente, y con las mismas herramientas, sobre ambas áreas. Con ello se ignoraron sus radicales diferencias en cuanto a la generación, propósitos y modos de valorización, así como el papel determinante del mercado (y de las políticas que le conciernen) sobre la dirección y ritmo del cambio tecnológico.
Segundo, se presumió la existencia de un "sistema" de ciencia y tecnología integrado por diversos actores, funcionalmente interrelacionados y actuando bajo una lógica común. La acción pública nunca logró, empero, dar coherencia a sus propias instituciones las que, en general, actuaron conforme con sus propios objetivos e intereses. La fragmentación, cuando no la superposición de actividades y dispersión de esfuerzos, fue la característica resultante. Por otra parte, sector productivo y científico-técnico se desenvolvieron en una mutua y respetuosa ignorancia. En ocasiones, con el mejor ánimo de promover la vinculación entre ellos, se pretendió hacer de cada investigador un tecnólogo, confundiendo los roles diferenciados que les cabe (Correa, 1989).
Tercero, en un período histórico en que la intervención del Estado en diversas áreas de la economía era considerada una herramienta esencial para la concreción de objetivos nacionales, se le atribuyó a aquel, al menos en teoría, un papel decisivo en el campo científico-tecnológico. Varias funciones le fueron asignadas. Si bien algunas pudieron ser ejercidas con ciertos resultados, otras nunca llegaron a materializarse conforme con las expectativas.
El Estado como planificador de la ciencia y la tecnología, no tuvo mejor éxito que en la planificación de otras áreas. La falta de instrumentos de acción efectivos y de políticas globales de largo plazo vaciaron de contenido la acción planificadora, la que con frecuencia se agotó en la publicación de lineamientos y aspiraciones nunca cumplidos, y prácticamente desconocidos por el sector productivo.
El Estado regulador de la transferencia de tecnología logró algunos resultados en cuanto a la reducción de precios, eliminación de cláusulas restrictivas y reforzamiento de las garantías otorgadas al receptor. Pero no tuvo mayor éxito en la selección de tecnologías apropiadas o la desagregación de "paquetes" tecnológicos. La falta de personal especializado, la resistencia de las empresas del Estado a modificar sus prácticas contractuales y, en el curso de la década pasada, las políticas de liberalización de los controles, minaron la capacidad del Estado para orientar el flujo de tecnología externa.
El Estado financiador de la I & D tuvo un pobre comportamiento. Entre 1972 y 1988 la participación del gasto público en actividades científicas y tecnológicas paso del 0,2% al 0,37% del PBI (2). Esta cifra está lejos, por cierto, de ser suficiente para mantener una infraestructura científico-tecnológica apta para alimentar un proceso innovativo dinámico en el país. Está muy por debajo de la meta considerada mínima para los países en desarrollo hace diez años (1% del PBI), y de lo que los países industrializados (o aún en desarrollo como Brasil y Sud Corea) asignan a ese rubro.
Además, los instrumentos de política no distinguieron adecuadamente entre "investigación y desarrollo" por un lado, e "innovación" por el otro. Se supuso que la primera llevaba casi automáticamente a la segunda. El financiamiento se concretó así en las instituciones públicas de I & D, las que fijaban con independencia sus líneas de investigación, sin consideración de las eventuales demandas de las áreas de producción ni de la traducción efectiva de aquella en nuevos procesos o productos.
El Estado promotor de la innovación tecnológica mediante las compras públicas operó como tal en algunos casos (p. ej. Comisión Nacional de Energía Atómica), pero por lo general actuó con ignorancia de aquel objetivo. La programación de largo plazo de as adquisiciones, la desagregación de los paquetes tecnológicos, recomendados con insistencia, nunca fue la regla de actuación en la mayor parte de las empresas públicas.
Cuarto, pocas veces se revisó la medida en que las universidades formaban el personal adecuado para las actividades científico-tecnológicas. Se tomó la formación como un dato, sin indagar sobre su calidad y pertinencia. De hecho, al pretenderse abordar nuevas áreas, especialmente en el terreno de las ingenierías, aparecieron falencias graves. Una concepción del graduado como "producto terminado", preparado por el resto de su vida para desenvolverse profesionalmente, hizo también olvidar la importancia decisiva de la educación permanente, especialmente en áreas de rápido cambio tecnológico.
En suma, el país no logró edificar, en el periodo de sustitución de importaciones, una sólida plataforma científico-tecnológica. Más allá de la conceptualización del tema y de algunos logros destacables pero aislados, las características propias del modelo económico prevaleciente no generaron una demanda significativa de conocimientos científico- tecnológicos desarrollados localmente. La industria argentina podía acceder con facilidad a tecnologías del exterior, favorecida por la protección de los mercados locales y por un relativamente lento desplazamiento de la frontera tecnológica internacional. Además, dado el sendero de desarrollo industrial sustitutivo seguido en la región, el principal esfuerzo innovativo consistió en la adaptación y mejoras de tecnologías importadas (adecuación a escalas, cambio de insumos, etc.) antes que en tareas de innovación original.