Carlos M. Correa
Ya hacia la mitad de los setenta se operó una quiebra brusca del proceso de desarrollo industrial y tecnológico seguido hasta entonces en el país, con la adopción de un esquema de apertura externa (con fuerte revaluación del tipo de cambio), altas tasas de interés y desregulación económica, aplicado en un marco de fuerte represión social que alcanzó de plano los claustros académicos y los ámbitos de investigación. Paralelamente a un explosivo endeudamiento externo, estancamiento de producto bruto y dramática caída de la inversión productiva, la emigración de talentos y el resquebrajamiento de las instituciones de enseñanza e investigación, signaron el inicio de una etapa de deterioro del sistema científico y universitario y de desaceleración del desarrollo industrial.
Si bien la democratización del país permitió, a partir de 1983, recrear el ámbito de libertad académico, el daño ya efectuado y la persistencia de la crisis económica se manifestaron con todo rigor sobre las instituciones universitaria y científicas y sobre la industria. Esta última transitó en el período por un proceso de reestructuración, con una significativa pérdida de peso relativo del sector metalmecánico y expansión de ramas más intensivas en recursos naturales, poco activas desde el punto de vista de la adaptación y generación de tecnologías, y volcadas a la exportación (aceite comestible, pulpa y papel, siderurgia, productos petroquímicos tipo commodities, gas natural). La participación del sector industrial en el PBI era, en 1988, cerca de 4% menor que en 1970. el carácter recesivo del ajuste, el fuerte descenso de la inversión, la especulación y la fuga de capitales, fueron otros penosos componentes del contexto macroeconómico, claramente desfavorable a cualquier florecimiento de las actividades científicas y tecnológicas.
La década del noventa se inició con una política económica claramente centrada en la desregulación de los mercados y la apertura externa, con el agregado de una abarcante proceso de privatización de las empresas públicas. La tarifa externa fue drásticamente reducida al cero por ciento (bienes no producidos internamente), 11% (bienes intermedios) y 22% (productos finales). Se profundizaron los procesos de integración con el Brasil y otros países del "MERCOSUR", con vistas a un mercado común en cinco años.
Va de suyo que los cambios recién referidos serían de por sí suficientes para justificar ajustes de fondo en las políticas de ciencia y tecnología aplicadas. A ellos se sumaron, empero, los que se operaron en el escenario internacional. Por un lado, ha sido clara la aceleración del cambio tecnológico, lo que hace hoy mucho más difícil a los países en desarrollo encarar un proceso de "catching up" tecnológico como el realizado por Japón y los países del sudeste asiático hace veinte años atrás. Por el otro, se advierte en los países industrializados una tendencia a un mayor proteccionismo tecnológico, es decir, a asegurar por diversos medios la apropiación de las rentas generadas por el desarrollo de nuevas tecnologías y su valorización en el mercado mundial. Una de las manifestaciones de ese proteccionismo es la acción desplegada por aquellos países para el fortalecimiento y expansión de la propiedad intelectual sobre la base de STANDARS universales aplicables a todos los países, con independencia de su nivel de desarrollo. Complementa esa tendencia la creciente privatización del conocimiento científico, resultado en parte de la mayor injerencia de las empresas privadas en los programas de investigación universitarios, y de los mayores controles para la divulgación de conocimientos que pueden ser la base de ventajas competitivas. Como lo expresa un reciente informe oficial de Japón: "there is a growing trend of imposing very strict restriction on the disclosure,distribution and transfer of scientific and technological achievements. This trend is seen in the research on applied scienceand development work but it is now feared that this may also occur in the areas of basic research partly since the diferences between basic research and the research on applied science have become less and less distinct" (Council for Science and Technology, 1990).
En el marco de las tendencias referidas ya no será tan fácil como antes el obtener tecnología externa para avanzar en el proceso de industrialización. Además, para competir en mercados abiertos, y para exportar, no será suficiente con meros cambios adaptativos. Deberá contarse con tecnologías y organizaciones competitivas capaces de crear espacios propios en el mercado doméstico y exterior.
Como queda dicho, los cambios en el contexto macroeconómico nacional y en el escenario global son de tal entidad que una revisión a fondo de las políticas en ciencia y tecnología es inexcusable. Esas políticas no deberán, por cierto, descartar todos los esquemas anteriores, sino rescatar de ellos lo que aún puedan tener de vigencia y potencialidad. Más ellas deberán fijar nuevos objetivos y establecer o adecuar instrumentos compatibles con el emergente paradigma industrial y tecnológico.
Algunos países latinoamericanos han comenzado ya una búsqueda de ese tipo. México, lanzado a un proceso de integración con los Estados Unidos y Canadá y de profundas reformas estructurales, plantea como objetivo central de su "Programa Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica": "contribuir a crear las condiciones e incentivos que impulsen a las unidades productivas que configuran la economía mexicana a integrarse a los procesos mundiales de cambio tecnológico, y a hacer de la innovación tecnológica un elemento central de su estrategia para competir con ventajas en el cambiante contexto de la nueva economía global".
El Programa aludido diferencia el papel de la ciencia, por un lado, y de la tecnología, por el otro, como "expresiones distintas, pero relacionados, del proceso más amplio de generación y acumulación de conocimientos". En lo que respecta a los conocimientos científicos, sostiene que "su desarrollo no puede obedecer exclusivamente a incentivos económicos inmediatos, y ha de ser apoyado con aportaciones de recursos públicos y privados sin que predominen criterios de rentabilidad o una perspectiva que sólo atienda a consideraciones de corto plazo". Propone promover la calidad y selectividad de los trabajos científicos, aplicar criterios de concurso y competencia para la asignación de fondos y de excelencia para su evaluación y para la formación de recursos humanos (con un esfuerzo especial en las matemáticas). En el campo tecnológico alienta la figura de "fondos aparejados" (públicos y privados) para investigaciones orientadas por las demandas del sector productivo, el adiestramiento de la fuerza de trabajo industrial, el fomento de la adquisición, asimilación y difusión de tecnologías y el fortalecimiento de la propiedad industrial (3).
En el Brasil, en el marco también de una nueva política macroeconómica, se han delineado políticas de desarrollo industrial y tecnología que buscan adecuarse al nuevo contexto.
Las "Directrices generales para la política industrial y de comercio exterior" publicadas por el Ministerio de Economía, Fazenda e Planejamentó el 26 de junio de 1990 prevé la puesta enmarca de dos "mecanismos" –"Programa de Competitividad Industrial, PCI" y "Programa Brasilero de Calidad y Productividad"- y, entre otros, de un "instrumento" de "Apoyo a la capacitación tecnológica de la industria".
Las directrices señalan un nuevo sendero para la política tecnológica caracterizada, por un lado, por su íntima vinculación con la política industrial y con su orientación al logro de patrones internacionales de productividad y calidad y, por el otro, por un mayor énfasis que el brindado en el pasado a la difusión de innovaciones en los diversos sectores de la economía y en el entrenamiento gerencial y de la mano de obra. La nueva política plantea una mayor especialización en la, producción y un modelo empresarial constituido por grupos empresariales de gran porte, articulados en una extensa malla de pequeñas y medianas empresas tecnológicamente dinámicas, compitiendo y asociándose en las más variadas maneras con las empresas extranjeras.
El PCI tiene como finalidades básicas el desarrollo de sectores de tecnología de punta (informática, química fina, biotecnología, mecánica de precisión y nuevos materiales) y la "reestructuración de los sectores industriales y de servicios que puedan alcanzar precios y calidad con patrones internacionales". El Programa se basa en un cambio "radical" en el papel del Estado y en la reestructuración de la industria a partir de un ambiente de competencia derivado de la apertura comercial, la desregulación y la actualización de la ley de defensa de la competencia. "En este nuevo ambiente, el proceso de reestructuración se desenvuelve en el sentido de capacitación tecnológica, adecuación del modelo empresarial, mejora de calidad y aumento de productividad" (Ministerio de Economía, Fazenda e Planejamentó, 1991).
Entre las diversas medidas previstas (en cuanto a tributación, energía, importaciones de maquinaria y equipo, programación de inversiones públicas, exportación, educación, etc.), el PCI incluye acciones en el campo de la "tecnología". Anuncia un proyecto de ley de incentivos fiscales para las empresas que inviertan en tecnología, la modificación de la ley de software de 1987 (eliminando el régimen de autorización previa para la comercialización de programas importados), y la simplificación del proceso de aprobación de contratos de transferencia de tecnología. Define, por un lado, un conjunto de sectores con "ventajas comparativas" y los "sectores difusores o generadores de tecnología", por el otro. En cuanto a estos últimos, propone "le desmonte de los regímenes de reserva de mercado, que tienden a colocar en contradicción los sectores de punta con sus usuarios". Reconoce, empero, que "el volumen de la inversión requerida, el riesgo involucrado, al creciente indisponibilidad para la compra de tecnología en el mercado internacional, la dependencia de la infraestructura técnico-científica gubernamental hacen que la competitividad de las empresas actuantes en estos sectores dependa fuertemente de las políticas públicas".
El PCI contiene una indicación de las principales acciones a ser adoptadas en cada subsector.
El Programa Brasilero de Calidad y Productividad está a cargo de un Comité Nacional y se subdivide en cinco subprogramas generales: concientización y motivación; desarrollo y difusión de métodos de gestión; capacitación de recursos humanos; servicios tecnológicos y articulación institucional. El Programa define las estrategias a ser aplicadas en cada caso, las entidades participantes y su articulación.
El Apoyo a la capacitación tecnológica nacional" parte de la comprobación de la importancia de la generación y difusión de la tecnología para la competitividad, en la baja participación del sector privado en la investigación y desarrollo del país (sólo 11%), y en la consideración de la "educación como una inversión esencial y crítica, para viabilizar los objetivos de largo plazo del desarrollo industrial y comercial brasilero" (Ministerio da Industria e do Comercio).
Las acciones a ser desarrolladas se distinguen según las características de los complejos industriales de que se trate. "Cuanto más próximo de la frontera tecnológica, más elevadas son las limitaciones al acceso y mayores son las restricciones al funcionamiento de los mecanismos convencionales de transferencia y difusión". En estos casos, es necesaria la "movilización del mayor número de mecanismos de apoyo". En los casos en que la difusión depende de la base tecnológica previa de absorción, el apoyo debe concentrarse en actividades de investigación y desarrollo, y en el financiamiento de la adquisición de equipamientos cuando el progreso técnico se difunda básicamente a través de los bienes de capital.
Los instrumentos de apoyo se refieren a la formación de recursos humanos, campañas de concientización y motivación, desarrollo y difusión de métodos de gestión tecnológica, consolidación de redes de información tecnológica, investigación y desarrollo, desarrollo de programas estratégicos, compra y absorción de tecnología, desarrollo de parques tecnológicos, apoyo mercadológico.
Desde el punto de vista de los recursos, el plan prevé incrementar los recursos para ciencia y tecnología del 0,5% del PBI en 1989 a 1,3% en 1994 (lo que implicaría un aumento del orden de los 3.200 millones de dólares).
En suma, si bien la nueva política no incluye instrumentos totalmente nuevos, modifica el énfasis puesto en su aplicación, y se encuadra claramente dentro de los objetivos de apertura comercial y liberalización que el gobierno ha propuesto.
Otros países de la región están también revisando o actualizando sus políticas. Así, la "Ley de promoción del desarrollo científico y tecnológico" de Costa Rica (Ley No. 7169), plantea entre sus objetivos los de:
El objetivo general de la ley referida incluye la preservación, para las futuras generaciones, de los recursos naturales del país y el fomento de la investigación científica y tecnológica como un componente de "una estrategia de desarrollo sostenido" (artículo 1). En el caso de Venezuela, el III Plan Nacional de Ciencia y Tecnología enuncia como "objetivo central" el "desarrollo de una sólida base científica y tecnológica y el logro de grados crecientes de dominio científico técnico para servir de apoyo a las metas del desarrollo nacional en la transformación de la estructura económica y el mejoramiento de la calidad de vida de la población". Define "áreas industriales preferenciales" y "áreas prioritarias del desarrollo social". Las primeras se definen tomando en cuenta la "importancia o relevancia del área en función de su contribución al proceso de sustitución de importaciones; industrias que hayan demostrado capacidades gerenciales para desarrollar acciones y programas en donde se tenga una visión prospectivas respecto a las nuevas tecnologías; industrias que se liguen con la demanda de otros sectores de la economía; el aprovechamiento de ventajas comparativas de fácil conversión a ventajas competitivas".
Si bien éste no es el lugar para un examen detenido de las políticas enunciadas, se desprende de lo anterior que los actuales procesos de formulación de políticas en el área presentan diversos grados de ruptura con los conceptos y políticas del pasado reciente. El caso de México es paradigmático de la búsqueda de un nuevo modelo, ajustado a la internacionalización de la economía mexicana. En Brasil y Venezuela, en cambio, subsisten elementos tendientes al aprovechamiento del mercado interno y la sustitución de importación como factores dinámicos de crecimiento, si bien en un marco de mayor apertura y competitividad internacional.