Espacios. Vol. 19 (2) 1998

Núcleos de articulación con la industria (NAIS): un instrumento de política tecnológica para la industria de bienes de capital. 4/5

NUCLEI OF ARTICULATION WITH INDUSTRY - NAI´s: a tool of technological development for users and capital goods suppliers

José Henrique Souza


PROTEÇÃO DO MERCADO INTERNO PELA CACEX

A CACEX regulava as importações de equipamentos permitindo a importação somente de bens sem “similar nacional” ou quando contemplados nos Acordos de Participação com a Indústria Nacional.12.

Cabia às Estatais e às associações empresariais envolvidas (ABDIB, ABINEE, ABIMAQ,...) o exame da similaridade e dos índices de nacionalização. Tais exames resultavam da conciliação entre os interesses desses dois agentes e da capacidade da indústria local atender o fornecimento (MELLO, 1993: 54).

Ao que tudo indica a CACEX não se entusiasmou com o Sistema NAI. Apesar dela participar do GS-1 do CDI, alguns de seus membros não acreditavam no Sistema NAI.

CAPITALIZAÇÃO DA EMPRESA NACIONAL PELO BNDESPAR

A EMBRAMEC, hoje BNDESPAR, procurava capitalizar as empresas de bens de capital através da subscrição de ações; compra de projetos de engenharia para transferência posterior às empresas nacionais ou contratando o desenvolvimento desses projetos. Devido a essa missão, o BNDESPAR também participava do GS-1 do CDI.

O BNDESPAR visava preencher os espaços vazios da indústria de máquinas usando as empresas locais já existentes. Para isso, promovia joint-ventures com empresas estrangeiras (estas com participação societária minoritária) para aquisição de tecnologia (VILLELA, 1980).

O NAI da HOLDING promovia o entendimento das empresas estrangeiras com uma nacional, junto com o BNDESPAR, CACEX, CDI e FINEP. O BNDESPAR entrava como sócio com ações preferenciais sem direito a voto. O sócio estrangeiro entrava com ações com direito a voto e também com ações preferenciais sem direito a voto. A empresa nacional entrava com uma parcela dos dois tipos de ações de tal forma que ficasse com a maioria do capital votante. Isso viabilizava a empresa nacional a se associar a uma estrangeira. Depois que a empresa se consolidava, o BNDESPAR vendia suas ações desde que a maioria do capital votante ficasse com a empresa nacional.

A POLÍTICA DE CONCESSÃO DE INCENTIVOS PELO CDI

O CDI se incorporou ao Sistema NAI empenhando seus mecanismos de incentivo às empresas nacionais. Esse conselho tinha o poder de conceder incentivos ao projetos de investimentos através da concessão de CRFs; de incentivos fiscais via redução do Imposto sobre Importação e Produtos Industrializados e de estímulos à exportação pela Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais a Programas Especiais de Exportação (BEFIEX) 13.

Já em 1974 era uma orientação do CDI se articular com outras instituições para fortalecer a empresa nacional. O CDI apoiou bastante o Sistema NAI, porém, no início da década de 1980 o CDI perdeu poderes e funções. Isso o levou a querer conquistar a função de SE-CCNAI o que lhe daria algum poder sobre a política de compra das empresas estatais.

As importações se tornaram difíceis após 1979. As estatais passaram a montar ou exigir mais dos seus NAIS sem que a SE-CCNAI conseguisse administrá-los. Para a própria SE-CCNAI “A percepção desse espaço de atuação, politicamente estratégico e não consolidado pela FINEP, tornou praticamente sugestivos os esforços do CDI para transferir a SE-CCNAI para a órbita do MIC, em meados de 1983” (SE-CCNAI, 1984a).

Essa tentativa foi favorecida por mudanças na posição que a SE-CCNAI ocupava na FINEP. Uma reestruturação administrativa na FINEP distanciou a SE-CCNAI do centro decisório e colocou-a sob o poder do Departamento de Relações Institucionais 1 (DRI-1) que apresentava grande rotatividade administrativa. Alguns participante passaram a agir com maior distância em relação à SE-CCNAI. O CDI aproveitou o momento, inclusive com o apoio do próprio DRI-1, para tentar retomar o comando do Sistema (SE-CCNAI, 1984a).

Como o CCNAI não funcionou, o CDI se tornou incapaz de coordenar as ações dos integrantes do Sistema. A SE-CCNAI se tornou autônoma. Incapaz de harmonizar as ações dos agentes, no topo do Sistema, restou ao CDI tentar retomar o controle sobre sua secretaria executiva. Assim, o CDI retomaria uma posição de destaque dominando a rede de relações que restavam ao Sistema. Tal tentativa fracassou e o CDI se contentou em manter a função burocrática mais importante do Sistema: o poder de emitir o CRF sem o qual as empresas privadas não podiam receber financiamento da FINAME e nem vender às estatais.

Ocorre que mesmo a proteção do CDI não impedia que subsidiárias de empresas estrangeiras se instalassem no país. Além disso, a maioria das empresas estatais tinha uma política bastante pragmática. Não havendo condições econômicas e tecnológicas para fortalecer uma empresa nacional incentivava-se os investimentos diretos ou as importações.

LIÇÕES QUE RESTARAM DA EXPERIÊNCIA DOS NAIS

Os NAIs pouco se dedicaram ao mercado externo mas auxiliaram a empresa nacional a se diversificar, especializar, ocupar o mercado local e se capacitar tecnológica e financeiramente. Suas políticas de padronização e de agregação da demanda aproveitaram uma oportunidade de desenvolver segmentos importantes da indústria de bens de capital.

Porém, a estrutura e a atuação dos NAIs apresentaram deficiências. As pessoas que participaram dos NAIs tiveram que lutar pelo fortalecimento tecnológico das empresas nacionais em um ambiente e sob condições pouco propícias. O CDE montou o Sistema NAI como um “móbile” na esperança de que suas partes componentes se movessem equilibradas e harmoniosas em direção ao progresso técnico. Alguns problemas básicos, comentados a seguir, colocaram esse inovador instrumento de política tecnológica por terra.

1) PROBLEMAS NA CONCEPÇÃO

2) DESCOORDENAÇÃO ENTRE POLÍTICAS E ATORES

O Estado brasileiro nos anos 70 e 80 não articulou as políticas comercial, industrial, educacional e tecnológica para desenvolver o sistema nacional de inovação de forma coerente. A política explícita da FINEP visava a autonomia tecnológica. As demais políticas buscavam no câmbio e no salário defasados, e não no avanço tecnológico, o estímulo às exportações. O Estado não coordenou medidas isoladas de agentes que buscavam, cada qual, sua própria política industrial. Programas que incorporavam a academia, agências de fomento e empresas locais como os PNDs e PBDCTs, tiveram vida curta.

A FINEP promovia o desenvolvimento tecnológico da empresa nacional; o BNDESPAR limitava o poder acionário das inversões externas; a estatal e a FINAME incentivam a compra local de bens de capital; as universidades geravam recursos humanos, mas a CCNAI se mostrou incapaz de coordenar esses trabalhos e gerar sinergia ao Sistema.

No início ela foi considerada como uma intervenção no poder decisório das estatais e não como entidade coordenadora. Desequilíbrios macroeconômicos levaram os integrantes da CCNAI a seguir políticas as vezes conflituosas. As diferenças de poder político e financeiro entre seus atores e a política econômica também não favoreciam seu trabalho.

O fracasso da CCNAI eliminou a principal inovação do Sistema: a coordenação dos instrumentos de política industrial com objetivos seletivos. O Sistema NAI que fora projetado para ser uma instância de debate e coordenação de ações acabou por se tornar um programa de fomento da FINEP com característica de redes intra-industriais.

Não havia um “Projeto” abrangente de desenvolvimento econômico que orientasse os NAIs. Para FINEP era difícil encontrar e articular a ciência inspirada por projetos industriais com o capital disposto a se arriscar a produzir ou comprar produtos inovadores. Assim, ela passou a atuar como indutora de uma rede de atores e não como gestora de uma estrutura sistêmica. A FINEP articulou redes com diferentes graus de efeitos sistêmicos e com atores que modificaram seus objetivos e ações ao longo do tempo. Por esses motivos, para avaliar melhor o que prejudicou o trabalho da FINEP é necessário considerar os problemas surgidos nas principais interconexões da teia de relações do Sistema.

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