ISSN 0798 1015

Vol. 41 (Nº 14) Año 2020. Pág. 12

Gestión de proyectos estratégicos de desarrollo regional en Colombia: Caracterización del proceso

Management of strategic regional development projects in Colombia: process characterization

PORRAS, Laura C. 1; ROMERO, Efrén 2; GOMEZ, Luis C. 3

Recibido: 28/11/2019 • Aprobado: 29/03/2020 • Publicado 23/04/2020

Contenido

1. Introducción

2. Estado del arte

3. Metodología

4. Resultados

5. Discusión

6. Conclusiones

Referencias bibliográficas

1. Introducción

Las regalías en Colombia son ingresos generados por la extracción de bienes naturales no renovables a favor del Estado. Para su distribución se creó el fondo del Sistema General de Regalías (SGR), en el cual se destina un presupuesto a proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI). Según el Acto Legislativo 5 del 2011 (Congreso República, 2011), el Gobierno Nacional establece la figura del SGR, como el ente encargado de la distribución, los objetivos, los fines, la administración, la ejecución, el control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.

En Colombia, entidades públicas y/o privadas formulan diferentes tipos de proyectos, entre los cuales, se destacan los estratégicos de Ciencia, Tecnología e Innovación, orientados a incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y generar competitividad regional, lo cual contribuye con la producción, el uso, la integración y la apropiación del conocimiento en el aparato productivo (Congreso República, 2012). Lo anterior, en concordancia con el cumplimiento de los objetivos y metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, propuesto en cada período de gobierno, a través del cual se promueven las estrategias y las orientaciones de la política económica y social del país, así como de los planes de las entidades territoriales. Estos proyectos estratégicos son presentados a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), quienes se encargan de limitar su alcance, evaluarlos, viabilizarlos, priorizarlos, aprobarlos y designar el ejecutor de los mismos (Departamento Nacional de Planeación, 2017).

En su ejecución estos proyectos presentan dificultades dado que: i) comprenden diversas fases de desarrollo, ii) cuentan dentro de su red con diferentes grupos de actores con intereses diversos, como son los entes departamentales, municipales, el sector académico, el sector privado, las comunidades donde se ejecutarán y, por último, los entes de evaluación y supervisión de los proyectos (Cañas & Pardo, 2016). Como consecuencia, se pretende identificar a través de los análisis de esta investigación, variables clave que explican de forma parcial esta situación como: i) la complejidad representante en diversidad de actores e interés, y ii) los bajos niveles de trabajo colaborativo entre los mismos.

No obstante, la inversión del SGR en la financiación de proyectos que aporten al desarrollo regional en Colombia, se identifica niveles inadecuados de ejecución e igualmente falencias al momento de proyectar, ejecutar y llevar a cabo dichos proyectos. Para el año 2012, el 6.6% de las asignaciones del SGR para inversión se convirtieron en gasto. Cifra que sólo fue superada por cuatro gobernaciones a nivel Nacional. En todos los demás casos la ejecución fue mínima, siendo nula en 16 de los 32 departamentos. En ese orden de ideas, como inductor de esta situación se identifica que en el año 2012, la gestión de los proyectos generó como resultado, un porcentaje de aprobación bajo dentro de los comités respectivos OCAD(Gamarra & Araújo, 2016)

Aunque se han aprobado 40,1 billones en recursos por parte de los OCAD para financiar proyectos de inversión desde el año 2012 hasta la fecha, dichos proyectos presentan dificultades en la evolución de sus fases de desarrollo, y con el fin de promover la participación ciudadana, se ha facilitado la ejecución de este tipo de proyectos.

El presente artículo se presenta de la siguiente manera: la sección II incluye la descripción del estado de arte del Sistema General de Regalías en Colombia y la gestión de proyectos, la sección III describe la metodología que se desarrolló en el modelado de procesos para la gestión de los proyectos estratégicos, la sección IV muestra el análisis de los resultados obtenidos y finalmente en la sección V y VI se presentan las discusiones y conclusiones de la investigación.

2.1. Sistema General de Regalías

Bajo la vigencia de la ley 1530 de mayo 2012 (Congreso República, 2012) se crearon los fondos para el manejo de los recursos de las regalías en Colombia: Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual cuenta con un porcentaje del 10%; de Desarrollo Regional, de Compensación Regional y de Ahorro y Estabilización.

El SGR está integrado por la Comisión Rectora, que dirige la política y evalúa su ejecución general, además del Departamento Nacional de Planeación, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y el de Minas y Energía, Colciencias y los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, dos gobernadores de los cuales uno corresponderá a uno de los departamentos productores, elegido por los mismos, y el otro, elegido por la Asamblea de Gobernadores por un período de un año, también lo conforman dos Alcaldes, de los cuales uno corresponderá a los municipios productores, elegido por los mismos, y el otro, elegido por la Asamblea de Alcaldes, igualmente por un período de un año, un Senador y un Representante a la Cámara que hagan parte de las Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes de esta entidad y que sean elegidos por las respectivas Comisiones, por un período de un año, para que asistan a las reuniones como invitados especiales permanentes con voz, aunque sin voto.

Los OCAD se constituyeron como uno de los instrumentos para implementar un sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación de los proyectos y programas. Son los responsables de evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y la oportunidad de financiarlos. Igualmente, designan a los ejecutores del proyecto, quienes tendrán a su cargo la responsabilidad de su implementación y culminación con el presupuesto de inversión aprobado, con el fin de garantizar que los recursos invertidos generen impactos regionales y locales. Sus integrantes son miembros del Senado y de la Cámara, un representante del Gobierno nacional, Colciencias, el Departamento Nacional de Planeación, un representante de las comunidades étnicas, los Ministerios de Tecnologías de la Comunicación y de Comunicaciones, de Educación y de Agricultura y Desarrollo Rural. Además, seis Gobernadores de Departamento, como tambien representantes de Universidades Públicas y Privadas.

 En lo que respecta a las medidas de seguimiento y control, el SGR cuenta con un Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación para la recolección, la consolidación, el análisis y la verificación de la información correspondiente a la administración de los recursos. Teniendo en cuenta los roles ejercidos por este órgano colegiado, resalta la prevalencia de actores políticos por sobre grupos de interés del área de Ciencia Tecnología e Innovación. Esta situación se identifica como una potencial restricción, en razón a la naturaleza y complejidad de los proyectos de CTI que administra este órgano.

La Secretaría Técnica del OCAD la ejerce Colciencias, que se encarga de verificar el cumplimiento de los requisitos que establezca la Comisión Rectora del SGR para la aprobación de los programas, con criterios de pertinencia técnica y científica.

Para el año 2018, el Sistema General de Regalías destinó como presupuesto para inversión de proyectos de $25’828.659’089.943, del cual se aprobaron $988.825’127.889 para el departamento Santander (Departamento Nacional de Planeación, 2012). Este presupuesto se distribuye en 587 proyectos aprobados para el sector de Agricultura y desarrollo rural, con un equivalente al 7,91%, y un presupuesto de $1’006.347’692.717 como se ilustra en la tabla 1. Pese al impacto y potencial de desarrollo generado por medio de los proyectos de enfoque agrícola en Colombia, se evidencia una baja proporción de participación de este tipo de proyectos, dentro del conjunto de proyectos postulados.

Tabla 1
Proyectos aprobados por el sector
del SGR en el año 2018

Fuente: (Departamento Nacional de Planeación, 2012)
Nota: Elaboración propia.

2.1. Gestión de proyectos

La gestión de proyectos, se identifica como un factor determinante para el éxito y desempeño de los mismos. Un proyecto es un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado único. El final se alcanza cuando se logran los objetivos del proyecto, cuando se termina el proyecto porque sus objetivos no se cumplirán o no pueden ser cumplidos, o cuando ya no existe la necesidad que dio origen al proyecto (Project Management Institute, 2013).

La dirección o gestión de los proyectos es la aplicación de los conocimientos, las habilidades, las herramientas y las técnicas a las actividades del proyecto para cumplir con los requisitos del mismo (Project Management Institute, 2013). Lo anterior, se logra mediante la aplicación e integración de la categorización de un grupo de procesos clave. En el caso de los requisitos técnicos de los proyectos del SGR en Colombia, estos incluyen la generación de resultados que mejoren la calidad de vida de las comunidades y territorios desde donde se financian los proyectos.

En la tabla 2, se definen la ejecución de los proyectos representados por cinco fases: Inicio, Planificación, Ejecución, Monitoreo y Control, y Cierre.

Tabla 2
Descripción de las fases
de los proyectos

Fuente: (Project Management Institute, 2013)
Nota: Elaboración propia

Por otra parte, un proyecto se puede dividir en cualquier número de fases, teniendo presente que una fase es un conjunto de actividades del proyecto relacionadas de forma lógica, que culmina con la finalización de uno o más entregables. Las fases del proyecto suelen completarse en forma secuencial, pero pueden superponerse en determinadas circunstancias de los proyectos (Project Management Institute, 2013).

Independientemente de la cantidad de fases que se determinen en un proyecto, se identifican características comunes entre las mismas:

• El trabajo tiene un enfoque único que difiere de cualquier otra fase.
• El logro del objetivo o entregable principal de la fase requiere controles o procesos que son exclusivos de esa fase o de sus actividades.
• El cierre de una fase termina con alguna forma de transferencia o entrega del trabajo producido, dando como resultado un entregable de dicha fase. La terminación de esta fase representa un punto natural para revaluar las actividades en curso y, en caso de ser necesario, para cambiar o terminar el proyecto.

Estas características, evidencian similaridades con las características de los sistemas como la interrelación y dependencia entre las eventos, componentes o fases. Algunos proyectos pueden constar de dos o más fases y otros, de una sola fase. La figura 1 describe la interacción del grupo de procesos: de iniciación; planificación; control y monitoreo; ejecución y cierre, asociados a un proyecto conformado por una fase con un ciclo iterativo, donde hasta que se cumpla la condición se cierra el ciclo y se da por finalizado el proyecto (Project Management Institute, 2013).

Figura 1
Grupo de procesos
de una sola fase

Fuente: (Project Management Institute, 2013)

Los proyectos de CTI, objeto de esta investigación tienen características especiales asociados al tipo de actores y la naturaleza de los proyectos:

• Gobernanza de los proyectos sustentado en las universidades y gestionado por el ente territorial.
• Complejidad en la gestión y en la generación de resultados de impacto.
• Necesidad de un rol intermediador entre grupos de interés del área política y de ciencia y tecnología.

En razón a los bajos niveles de documentación del fenómeno de gestión de proyectos de CTI y a la naturaleza emergente del tema a nivel científico, se implementa una metodología mixta, basada en análisis de contenido y visualización científica. El análisis de contenido, es una técnica de investigación destinada a formular, a partir de ciertos datos, inferencias reproducibles y válidas que puedan aplicarse a su contexto (Krippendorff, 1990). Por lo tanto, establece el objeto de investigación y sitúa al investigador en una posición concreta frente a la realidad.

Para el desarrollo de esta investigación se definieron tres fases fundamentales: i) revisión bibliográfica, ii) identificación de actividades y roles de proyectos estratégicos, y iii) caracterización del proceso, las cuales se relacionan en la tabla 3.

Para la fase 1, se asume el enfoque de Ji, Liu, Huang, & Huang, (2018) para el análisis bibliométrico y de visualización científica, para la fase 2 de análisis de roles se consideró lo expresado por  Díaz-Díaz & Pérez-González (2016) y para la fase tres de caracterización del proceso se tomó lo señalado por (Chung, Khosla, Badley, & Jackson, 2014). La tabla 3, describe los métodos y técnicas asociados a cada fase de la metodología.

Tabla 3
Pasos de la metodología para
el modelado de procesos

Fuente: Elaboración propia

La investigación inicia con la fase 1, en la cual se hizo la revisión bibliográfica referente a la temática de gestión en los proyectos estratégicos en Colombia. La búsqueda se realizó en la base de datos EBSCO4 debido al enfoque regional y local de los proyectos estratégicos que son objeto de estudio, y a las coincidencias de este tipo de enfoque, con las publicaciones incluidas en esta base de datos. Con base a los registros extraídos, se realizó el análisis del estado del arte en la gestión de proyectos estratégicos mediante visualización científica de mapas de coocurrencia de palabras, por medio de la herramienta VosViewer5.

El análisis de coocurrencia de términos, tiene algunos aspectos filosóficos y sociológicos de las implicaciones. Dentro de estas, se encuentra el postulado que  el conocimiento científico no es simplemente producido en el seno de "comunidades especializadas" que definen de forma independiente sus problemas de investigación y delimitan claramente sus aspectos cognitivos (Chen, 2003). Small (1973) planteó sus objeciones sobre las estructuras sociocognitivas y subrayó las dificultades de recurrir a expertos como única fuente para que ayuden a identificarlos. El análisis de las coocurrencia de términos, fue desarrollado para proporcionar un enfoque "objetivo" sin la ayuda de expertos en la materia, como respuesta a la limitación del sesgo natural de los expertos (Vargas-Quesada & de Moya Aragón, 2007).

Se identificaron dentro de la red de coocurrencia: dieciocho clústeres o frentes de investigación asociados a proyectos de CTI enfocados en desarrollo regional. Dentro de estos grupos o clústeres, resalta el término desarrollo regional el cual tiene mayor fortaleza de vínculos dentro de la red (van Eck & Waltman, 2010) y tiene afinidad en razón a su cercanía dentro de la posición en el mapa, con los términos desarrollo económico, gobernanza, arquitectura empresarial como se muestra en la figura 2. Este mapa muestra los 148 términos o tópicos de investigación más importantes dentro de este dominio de investigación.

Figura 2
Mapa de términos- Análisis de datos
de texto de los resúmenes de EBSCO

Fuente: Elaboración propia

Como una medida para estimar la relevancia de los términos identificados dentro del mapa de la figura 2, se presenta dentro de la tabla 4. El  indicador de fortaleza Sij (van Eck & Waltman, 2010), es un estadístico que  indica la similaridad entre ítems o nodos de la red, en este caso términos o tópicos de investigación.

La ecuación 1 expresa la fortaleza de asociación entre nodos mediante la relación entre el peso del número de vínculos de un nodo a_i,j con el número esperado de vínculos de todos los nodos de la red e_i,j.

Ecuación 1
Fortaleza de asociación (i,j)

1. Universidad Industrial de Santander. lauraporras3302@gmail.com

2. Universidad Autónoma de Bucaramanga. eromero21@unab.edu.co

3. Universidad Industrial de Santander. lcgomezf@uis.edu.co