ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 60) Año 2017. Pág. 35

Educación superior y licenciamiento: El caso de las universidades del Perú

Higher education and licensing: the case of the universities of Peru

Ada GALLEGOS 1

Recibido: 17/10/2017 • Aprobado: 10/11/2017

Contenido

1. Introducción

2. Desarrollo

3. Conclusiones

Referencias bibliográficas

1. Introducción

Desde la aparición de las primeras universidades en el mundo, que nacen desde la Iglesia, siempre estas han sido un objetivo de control por parte de los poderes externos, que buscaron a través de diversas acciones subordinarlas a sus ideologías predominantes y que no fueran críticas a las acciones que los gobiernos realicen.

En el Perú, un intervencionismo en las universidades ha sido siempre una provocación para gobiernos interesados en perpetuar su poder. Sin embargo, es con el gobierno Humalista (2011-2016) en que se consolida la más profunda vulneración a la institucionalidad de la universidad y con ello su retroceso,  fue producto del uso del poder político para tomar el control sobre estas casas de estudio, que a través de la detracción de las universidades con la excusa de casos de deficiente calidad de la enseñanza, pretendiendo lograrla a través de la promulgación de la Ley Universitaria 30220, con la dependencia de todas las universidades del Perú, al poder ejecutivo de turno, convirtiendo al Ministerio de Educación como el ente rector de las universidades del Perú, articulo 01 de  ley 30220.

La relación de dependencia y subordinación de las universidades al poder ejecutivo de turno, se concreta con la creación por ley de una Superintendencia Nacional de Educación Universitaria –SUNEDU a través de la Ley 30220 y en forma específica su artículo 12, funciones de controlar el  gobierno de las universidades a través de reglamentos y normas que colisionan con la garantía constitucional de las universidades como refiere el art. 18 de la carta magna, que en su tercer párrafo señala que cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. La ley universitaria 30220, sella el control político y dependencia de las universidades al gobierno de turno,  través del llamado Licenciamiento, por el que todas las universidades deben volver a nacer,  desde la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Decana de América, con cerca de 500 años de antigüedad hasta las de reciente creación, todas deben volver a solicitar a la SUNEDU, su reconocimiento como universidad, a través de las llamadas condiciones básicas de calidad, y de no sustentarlo, perderían su condición de universidad, aun cuando estas condiciones  no redundan en la mejora sustancial de la calidad de la enseñanza.

A tres años de implementada esta ley 30220, llamada a ser la panacea de la calidad, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, a nivel internacional, principal universidad del Perú, bajó estrepitosamente en los rankings internacionales, tal como se muestra en la tabla N° 1.

Tabla N° 1
Ubicación de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos en ranking internacional QS.

Fuente: www.topuniversity.com

Como se observa en la tabla anterior, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos en los últimos cuatro años ha descendido 18 posiciones a nivel internacional, y no es que la universidad sea incapaz de progresar en el ranking internacional. Lo que pasa es que carece de los recursos necesarios para hacerlo.

2.1. Implementación de la ley 30220

A partir del mes de julio del 2014, se inició el periodo de implementación de la Ley Universitaria en la República del Perú (Ley N.° 30220, 2014). El proceso se inicia con la desactivación de la Asamblea Nacional de Rectores ANR, de acuerdo a lo señalado en los plazos y disposiciones que emanaban del articulado de esa norma. A pesar de la celeridad con que actuaban los representantes del Ministerio de Educación, el apresuramiento en la aprobación de la Ley y las serias contradicciones que esto traía, la Comisión de Transferencia o de Desactivación tuvo que prorrogar los plazos hasta diciembre de ese mismo año, pues existieron vacíos y problemas no previstos.

Las leyes y todas las normas existentes precisaban que el local donde funcionaba la ANR pertenecían a las universidades, en especial de las universidades estatales de provincias, por lo que el Ministerio de Educación de la época tuvo que forzar resoluciones y violentar procedimientos para despojarla del local. Semanas más tarde se dispuso de un Decreto Supremo con la rúbrica del entonces Presidente Humala para que las universidades del interior del país fueran desalojadas del local de la ANR y así ocurrió bajo DS 007-2014- MINEDU (Decreto Supremo 007-2014, 2014).

La coordinación interuniversitaria, el registro de los grados y títulos,  convalidaciones, carnés, convenios, procedimientos de investigación, acreditación, desarrollo académico, tuvieron que interrumpirse bruscamente, lo cual dejó desamparado al usuario de la comunidad universitaria. Hasta hoy, después de tres años, los problemas y la desatención con señales de parálisis son las consecuencias de la prepotencia e improvisación de este proceso. A la luz de la mirada de hoy, solo buscaba desactivar el centro de coordinación y resguardo de la autonomía universitaria para que, en la siguiente etapa, arremeter contra la universidad y tener control total sobre la misma.

Una vez desactivada la coordinación interuniversitaria, el Ministerio de Educación organiza la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria SUNEDU, designando a una Superintendente, como la máxima autoridad universitaria y de confianza directa del Ministro (Decreto Supremo 012-2014, 2014).

De pronto nos encontramos con un nuevo cuerpo normativo, incluso, en su mayoría, de procesos creados absolutamente contrarios a la propia Ley Universitaria. Pareciera que la burocracia nacida del intervencionismo, hubiera recibido la bendición para promulgar nuevas leyes y normas a la medida de sus cálculos y propósitos. Incluso en la revisión de la cantidad de dispositivos emanados, se observa con espanto que para cada caso crearon reglamentos o modificando los mismos, como la Resolución del Consejo Directivo N° 002-2015-SUNEDU/CD de fecha 20 de julio de 2015 que cesa a todas las autoridades legítimamente elegidas, así cesaron al rector de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, de la Universidad San Antonio Abad del Cusco, o cuando asaltaron la Universidad Nacional Jorge Basadre Grohmann, o las abusivas intervenciones en las Universidades de Iquitos, Chiclayo,  entre otros (Asociación de Universidades del Perú, 2015), y como los casos en que adaptaron  los procesos que querían direccionar, por medio de la resolución N° 003-2015-SUNEDU/CD de fecha 29 de setiembre de 2015 modificaron la propia resolución arriba mencionada para favorecer una elección precisando “que la prohibición de postulación a las autoridades interinas está referida únicamente a aquellas que tuvieron mandato vigente al 10 de julio de 2014 y no a las que fueron elegidas y/o designadas con posterioridad a dicha fecha” (Resolución N° 003-2015-SUNEDU/CD, Art. 1°), como lo hicieron para la elección del rector de la Universidad Nacional de Ingeniería UNI; o como alentar cese de docentes mayores de 70 años cuando era conveniente a los fines, y en otros los mantenían si aseguraba una elección proclive a los intereses de turno.

2.2. La ruta del Licenciamiento

Se define en la República del Perú en materia de Educación Superior, al Licenciamiento como el requisito para el funcionamiento de las universidades que deberán contar con Condiciones Básicas de Calidad (CBC) (art. 28 Ley Universitaria 30220, 2014). El licenciamiento, aunque se define como la verificación de condiciones básicas, abarca todo lo que se hace y debe comprobarse de la institución, es decir, no hay nada que quede afuera por lo que en la concepción de sus doctrinarios también abarcan los indicadores de la acreditación, creando una grave confusión conceptual.

Como en ninguna parte del mundo, en el Perú el Licenciamiento es universal, periódico y demanda millones de presupuesto para su implementación. Es universal porque todas las universidades, estatales y privadas, las que tenían autorización provisional como las que tenían autorización definitiva para su funcionamiento, tienen que volver a obtener una licencia nueva, como si no estuvieran funcionando. Todas las universidades y sus programas, tienen que volver a “nacer”. Esto es obligatorio para su funcionamiento y reconocimiento de los estudios universitarios, entre otros (Resolución del Consejo Directivo N° 007-2015, 2015). Además, el licenciamiento tiene una periodicidad de seis años, en promedio, lo que significa que después de ese periodo se tiene que renovar la licencia, aunque la universidad esté acreditada nacional o internacionalmente, lo cual es un contrasentido que se presta a intereses particulares o al juego político ajeno al quehacer universitario.

El costo para licenciarse dependerá de la infraestructura y la logística que tenga cada universidad, por lo que a todas luces resulta que, para la universidad pública, el costo se incrementa enormemente. Estas condiciones básicas de calidad no han considerado la realidad de las universidades nacionales, por lo que la demanda presupuestaria podrá multiplicarse para cumplir el alto costo de los indicadores. Lo perverso del costo del licenciamiento, es que teniendo cuantificando los costos que ello implica, el presupuesto para las universidades públicas ha disminuido cada año desde la aprobación de la ley 30220.

Tabla N° 2
Presupuesto otorgado por el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF a universidades públicas

Fuente: Consulta amigable del MEF http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx

Es necesario precisar que los montos que se han considerado en la tabla N° 2 son otorgados por el Tesoro Público como recursos ordinarios “que comprenden la recaudación de los ingresos corrientes e ingresos de capital, deducida la suma correspondiente a la comisión por recaudación” (Ley de equilibrio financiero de presupuesto del sector público para el año fiscal 2016, Art. 1 - A) ), dichos montos cubren los gastos ordinarios de la universidad (pago de personal docente en todas sus categorías, pago de personal administrativo, pago de servicios básicos, entre otros), por lo que para el proceso de licenciamiento no es suficiente, lo que ha generado que la universidad busqué a través de diversas actividades la necesidad de recaudar fondos para su sostenibilidad.

La siguiente tabla N° 3 muestra el presupuesto real que es requerido por las universidades públicas para lograr adecuarse al proceso de licenciamiento, que en comparación con el otorgado por Tesoro Público podemos inferir que el Licenciamiento para las universidades públicas sería inaplicable, o puede ser otorgado arbitrariamente a potestad de la voluntad de quienes tienen el poder para hacerlo, aún cuando las condiciones  básicas de calidad no sean las esperadas

Tabla N° 3
Presupuestos de universidades públicas requerido para el Licenciamiento

Fuente: Elaboración propia

Si proyectamos la implementación del proceso de Licenciamiento para las 51 universidades nacionales, concluimos que obtener esa Licencia tendrá como patrón la arbitrariedad y la exhibición del poder a quienes han supeditado las universidades, con lo cual, al parecer, el objetivo de la contrarreforma universitaria es la desaparición de la universidad estatal, privilegiando a la universidad privada y corporaciones internacionales. En todo caso se pretendería privatizar a la universidad estatal alejándola de los sectores menos favorecidos del país. A continuación la tabla N° 4 muestra el número de universidades estatales y privadas con autorización para funcionar y las que tenían licencia provisional, a partir de la ley 30220, el Perú no cuenta con ninguna universidad formal en funcionamiento.

Tabla N° 4
Universo de universidades de acuerdo a su autorización de funcionamiento

Fuente: Elaboración propia

El Doctor Iván Rodríguez, Rector de la Universidad Ricardo Palma y Presidente de la Asociación de Universidades del Perú, en diversos medios nacionales, denunció que con la entrada en vigencia de la ley 30220, el Perú estaría por perder todas sus universidades, pues ahora ninguna cuenta con autorización de funcionamiento y están obligadas a someterse a las voluntades y observaciones de la SUNEDU. A esto hay que agregar que

Estas previsiones legales diseñan un cuadro altamente preocupante y de peligro cierto para la autonomía universitaria; más aún cuando la SUNEDU está caracterizada como un órgano adscrito al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación; sus funcionarios con capacidad de decidir serán nombrados por el Poder Ejecutivo; con reglamentos aprobados por decretos supremos y resoluciones ministeriales que son normas dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de su potestad reglamentaria. Es también grave y augura horizontes grises del despojo de la autonomía, porque a la fecha de entrada en vigor de la ley universitaria Nº30220, no hay en el Perú universidad autorizada. Ni San Marcos con su antigüedad de 464 años, pues absolutamente todas se tendrán que someter al llamado “licenciamiento”, con expedientes por cada carrera.

Paradójicamente, ha inspirado esta ley la garantía de la “calidad” que, como podrá apreciarse, invocando la calidad se está privando a la universidad de su esencial autonomía y reduciendo el concepto de universidad a simples escuelas de formación profesional. (Rodríguez, 2015, p. 50)

Antes de la Ley 30220 existían 77 universidades con autorización de funcionamiento definitivo. Así mismo, había 65 universidades con autorización provisional de funcionamiento. En ambos casos se registran universidades estatales y privadas.

En efecto, todas estas universidades deben comenzar de nuevo, sin importar si fueron creadas por ley o si tienen casi 500 años, o si tienen o no presupuesto para tal fin. Todas debían estar sometidas a las decisiones de la SUNEDU, que encontró el mejor mecanismo de coerción y presión sobre todas las entidades que buscaban recuperar su autorización para funcionar como universidad.

Por lo señalado anteriormente, a pesar que el Licenciamiento, de acuerdo a ley, primero es para las universidades con autorización provisional de funcionamiento, en la práctica, su cronograma hecho con cálculos políticos ubica a la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y otras muy antiguas creadas por ley como las primeras obligadas a someterse a este proceso como condición de funcionamiento. Coincidentemente, esto surge como represalia con las universidades que alzaron su voz de protesta y denunciaron el proceder arbitrario de la SUNEDU en la implementación de la ley.

2.3. Experiencias en otros países

Para analizar el licenciamiento en el Perú, partiremos de que su fundamentación se basa en la experiencia internacional de dos países: Chile y Colombia.

El modelo de licenciamiento de Chile implementado en 1990 fue una de las primeras experiencias en América Latina. En este caso se hizo el proceso de licenciamiento obligatorio para las nuevas instituciones de educación superior privadas en conformidad con la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza LOCE.

Chile diseñó cuatro 4 tipos de licenciamiento a cargo de la Comisión Nacional de Acreditación: i) para nuevas entidades e instituciones, ii) para nuevas carreras y sedes, iii) para modificación de planes y programas de estudio, en el cual se plantea una clara inscripción entre modificaciones mayores y menores, y iv) para la creación de programas de pregrado, sin embargo,

El licenciamiento no garantizó, en absoluto, el cumplimiento de estándares de excelencia, entre otras cosas porque no era su finalidad. Al contrario, validó el sistema de instituciones privadas, dándoles una licencia de legalidad y legitimidad para operar. Así, se consolidó la concepción de un mercado para la educación superior, consiguiéndose para estas instituciones la aceptación del “establishment” y también de los potenciales estudiantes. Se licenciaron instituciones que, al menos en algunos casos, buscaban a través de sus vínculos con empresas relacionadas de los mismos fundadores el lucro para dichos propietarios. (Rodríguez, 2012, p. 127).

De ninguna manera se dispuso que todas las universidades chilenas volvieran a solicitar licencia para funcionar, como en el Perú.

En el caso colombiano no existe propiamente un llamado Licenciamiento, o entrega de nueva licencia. Sin embargo, la evaluación de las condiciones básicas de calidad se realiza mediante el procedimiento del registro calificado en el instrumento del Sistema de Aseguramiento de Calidad de la Educación Superior (Ley N° 1188, 2008). Esto está a cargo del Consejo Nacional de Educación, mediante el cual, el Estado verifica el cumplimiento y las condiciones de calidad o parte de la institución de la educación superior. Dicho registro tiene una vigencia de 3 años y su renovación está sujeta a un proceso de verificación y seguimiento similar al original.

Colombia reconoce que los programas acreditados no requieren renovar el registro calificado. La norma colombiana precisa que las instituciones de educación superior son evaluadas en dos momentos principales, uno de carácter obligatorio al de su creación y, el otro, voluntario por la acreditación institucional o de alta calidad. Para su creación debe mostrar el cumplimiento de los requisitos contemplados en el decreto 1478, definido por la comunidad universitaria.

En ninguno de los dos casos, chileno y colombiano, una universidad tiene que obtener una licencia nueva como es lo que ha pasado en el caso peruano. Habría que ver si la Universidad Nacional Mayor de San Marco UNMSM comienza a contar su historia a partir 1551 o a partir de que la SUNEDU le otorgue su Licencia.

Es necesaria una evaluación de las condiciones básicas de calidad, pero es diferente, si se someten a un poder político de turno, como hasta ahora lo hace la SUNEDU, y menos aún considerar que deben ser obligatorias para todos. Se entiende que deba haberlo para instituciones que no tienen Licencia o no tienen autorización, porque, precisamente, eso es lo que significa la Licencia. Otra característica importante, como es el caso colombiano, es que se ha tomado como referencia el hecho de tener acreditada la institución o el programa exonera del proceso de registro calificado. Mientras que el caso peruano, aunque uno tenga la acreditación que significa supuestamente la demostración de estándares altos de calidad, tiene que seguir demostrando ante el MINEDU o SUNEDU que cumple con estándares mínimos; es decir, que es algo poco frecuente y difícil de explicar y de entender.

2.4. Calidad y falacias de la educación universitaria

Existen muchas definiciones respecto a la calidad de la educación (Tünnermann, 2008; Guzmán, 2011; Castaño-Duque y García-Serna, 2012; Miranda, 2007). Zurita señala que "la calidad de la educación se ha convertido en un “lema”, usado en los últimos años para expresar la intencionalidad de la acción educativa pero que no se ha profundizado en su real magnitud” (Zurita, 1987, p.21).

En 1990, la Declaración Mundial de Educación Para Todos identificaba la calidad de la educación como prerrequisito para conseguir el objetivo fundamental de la igualdad. Si bien no describe exactamente el concepto de “calidad”, la declaración reconoce que simplemente incrementar la cantidad de personas que acceden a una educación no es suficiente para que los individuos y las sociedades se desarrollen. El grado de desarrollo cognitivo debe elevarse para lograr esa mejora de la calidad de la educación (UNESCO, 1990).

Sin embargo, una década luego, en el año 2000, el Foro Mundial de Educación, adoptó el Marco de Acción de Dakar declara que:

“El acceso a una educación de calidad es un derecho de todos. Consideró que la calidad es el eje de la educación, ya que determina las tasas de inscripción, retención y conclusión de un sistema educativo, señalando en una de las características para la calidad educativa que los sistemas (gobiernos) deben tener una buena administración y distribución de recursos equitativos, entornos educativos seguros, sanos e integrados, y contar con docentes competentes” (UNESCO, 2000).

Por su parte, la Unesco, en la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: Visión y Acción señala que:

[…] la calidad de la enseñanza superior es un concepto multidimensional que debería comprender todas sus funciones y actividades: enseñanza y programas académicos, investigación y becas, dotación de personal, alumnos, infraestructura y entorno académico (UNESCO, 1998).

Deberían crearse instancias nacionales independientes, y definirse normas comparativas de calidad, reconocidas en el plano internacional. Con miras a tener en cuenta la diversidad y evitar la uniformidad, debería prestarse la atención debida a las particularidades de los contextos institucional, nacional y regional. Los protagonistas deben ser parte integrante del proceso de evaluación institucional.

En ese orden de ideas se ha considerado que la calidad universitaria debe ser medida, evaluada y acreditada desde la perspectiva de sus actores, sus recursos y sus procesos. Por lo tanto, la calidad no se supervisa, la calidad se acredita.

En el Perú, la Ley General de Educación establece una definición de calidad a la educación, al señalar que “es el nivel óptimo de formación que deben alcanzar las personas para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida” (Ley 28004).

El Ministerio de Educación define a la calidad como la búsqueda de la excelencia a través del esfuerzo continuo que se hace visible en la eficiencia de los procesos, en la eficacia de los resultados y en la congruencia y relevancia de estos procesos y resultados con las demandas y expectativas sociales (Decreto Supremo N° 016-2015).La sentencia del Tribunal Constitucional establece también una definición de la calidad de educación a pesar de no tener competencias para ello (Tribunal Constitucional, 2015).El SINEACE tiene otra definición de la calidad de educación (SINAE, 2016), y ahora tenemos una quinta definición de calidad, propia de SUNEDU (SUNEDU, 2015).

Esta diversidad de definiciones podría ser irrelevante si no fuera porque cada una de las instituciones arriba mencionadas, influye en el carácter normativo de las universidades.

Considerar que el llamado Licenciamiento asegurará la calidad de la educación universitaria es un primer problema que parte de un concepción errada. Esto, debido a que la calidad se evalúa y acredita, mientras que el Licenciamiento es una verificación de condiciones básicas para que una institución funcione o no como universidad.

Vistremundo Águila señalaba que no se puede hablar de calidad sino se correlaciona con la certificación y acreditación de los programas educativos universitarios. Expresamente, manifestaba lo siguiente:

Para desarrollar un proceso de evaluación y acreditación de la calidad universitaria, no basta con una definición filosófica o académica de dicho concepto, es necesario definir un concepto de calidad con determinadas características que le permitan:

Ser operacional, es decir poder traducirse en elementos fácilmente manejables dentro de una guía, modelo o procedimiento de evaluación.

Que abarque de una u otra forma las funciones sustantivas de la universidad.

Que lleve implícito el concepto de apreciación o evaluación.

Que esté ligado a la pertinencia social. (Águila, 2005, p. 5)

Sin embargo, al margen de todo el sustento teórico, la implementación de la ley 30220, promovida como la defensora de la Calidad Universitaria en el Perú, desactiva los organismos operadores del Sistema Nacional de Acreditación de la Calidad Educativa SINEACE y lo declara en reorganización por 90 días, contradiciendo sus propios argumentos, paraliza todos los procesos de acreditación.  La SUNEDU, así, se apropia del sistema en su conjunto, adopta algunos indicadores de la acreditación, sin tener competencias para ello, elimina la representación universitaria para la acreditación y sella una nueva dominación en el sistema universitario, esta vez, desde el Ministerio de Educación no solo se elige a la Superintendente de la Educación  Universitaria, sino también la Presidenta del SINEACE, quien es ahora una funcionaria del poder ejecutivo de turno, contrario a lo que se cautelaba, ser elegida por las representaciones de instituciones  adhoc a la calidad universitaria. Las universidades, quedan así   al dominio y control político del gobierno de turno.  A continuación la diferencia en conceptos.

Diferencia entre Licenciamiento y Acreditación

Se combinó así indicadores para el Licenciamiento con los de acreditación de la calidad, dos componentes muy distintos en los fines para la educación universitaria. Esto creó confusión y complicó la implementación de la ley.

El licenciamiento que no es otra cosa que la autorización para el funcionamiento de las universidades con licencia provisional, tarea que hasta antes de la ley estaba a cargo del Consejo Nacional de Acreditación y Funcionamiento – CONAFU.

2.5. Desactivación del SINEACE y sus órganos operadores

Los antecedentes del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa - SINEACE, provienen del 2003, cuando se promulgó la ley General de Educación, Ley Nº 28044, que, de acuerdo con el artículo 14º, dispone la creación de un Sistema Nacional para la Calidad Educativa (ley 28004).

Una reflexión inicial nos llevaría a preguntarnos cuándo se dio cuenta el Estado Peruano que debía de preocuparse por la acreditación de la calidad en el sistema educativo. Recién en el año 2006, con la Ley N° 28740, es que se crea el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa SINEACE y sus tres órganos operadores, uno de ellos, para la educación universitaria.

El Perú es uno de los últimos países de Sudamérica en promover un Sistema de Acreditación de la Calidad. En Colombia se inicia en 1992 con la creación del Consejo Nacional de Acreditación (CNA); En Argentina, en 1995, con la creación del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU); en Chile, en 1999, cuando se crea la Comisión Nacional de Acreditación de Programas (CNAP); en Ecuador, en el año 2000, cuando se crea el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CNEA); en México, en el 2000, cuando se crea Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES); en Venezuela, en el 2001, cuando se crea el Sistema de Evaluación y Acreditación Universitaria (SEA); en Bolivia, en el 2005, cuando se crea el Consejo Nacional de Acreditación de la Educación Superior (CONAES); y en Brasil, en el 2004, cuando se crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de Educación Superior (CONAES).

En lo referido a los recursos para el proceso de acreditación de calidad, el SINEACE, recién empieza a contar con presupuesto para funcionar adecuadamente en el 2008 y recién en el 2013 crea un fondo para impulsar la acreditación de la calidad con el programa PROCALIDAD. Esto es impulsado incluso con fondos del Banco Mundial,  con dinero de préstamo.

Con la promulgación de la Ley N° 30220, no solo se han aprobado una serie de artículos y disposiciones complementarias y finales que son un atentado contra la autonomía universitaria, el derecho a la educación, y el derecho a la libertad de empresa. Se desactivó el Sistema de Acreditación de la Calidad, los tres órganos operadores del SINEACE, no solo el universitario, CONEAU, sino de los niveles de educación básica, IPEBA, y de la Educación técnica, CONEACES, contradictoriamente a la búsqueda de la calidad con que se promocionó esta ley.

No obstante ello y siendo casi 12 años un proceso para incorporar una cultura de acreditación y comprometer a todos los países sudamericanos para invertir y legislar más en mejora de la calidad educativa; la Ley 30220, la ley universitaria deroga los títulos I, II, III, IV y V de la Ley 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE). Esto significa un grave retroceso en la acreditación de la calidad, con el agravante que lo deja a la voluntad y posibilidades de las universidades. Con ello, una vez, se ahondan las brechas de calidad entre las universidades estatales y privadas.

2.6. Falacias de la calidad de la educación universitaria

Para validar un mecanismo tan pernicioso como lo es Licenciamiento, el poder de turno, consolidó  en la opinión pública una serie de falacias a fin de respaldar su intervención que vulneraba la propia constitución política del Perú. Algunas aquí descritas

2.7. Ranking de las universidades

Un fundamento falaz para justificar el Licenciamiento es la baja calidad de la formación que, basado en rankings internacionales, señala que la calidad de la educación peruana es percibida como baja porque solo una universidad peruana figura entre las 400 mejores universidades del mundo en el ranking académico QS del 2015 al 2016. Además, según este ranking, de las 142 universidades peruanas solo hay 3 entre las 100 mejores de América Latina para el 2016: la Universidad Nacional Mayor de San Marcos UNMSM, la Pontificia Universidad Católica del Perú PUCP, y la Universidad Cayetano Heredia (University Ranking, 2017).

Presentada así esta información, los promotores de la ley, tenían una evidente orientación a justificar una intervención, una acción necesaria para mejorar la presencia de las universidades en los rankings de calidad, desviando la responsabilidad del Estado para incrementar el presupuesto destinado a las universidades estatales.

Ángel Velásquez (Velásquez, 2016) sostiene que no se puede tomar la estadística y seleccionar data para utilizarla tendenciosamente. Por eso propone ampliar la muestra a las 300 mejores universidades del ranking latinoamericano. La siguiente tabla N° 5 muestra una real dimensión de la posición del Perú comparativamente a los países de la región.

Tabla N° 5
Inversión por estudiante

Fuente: QS University Rankings: Latin America 2015

Es cierto que Brasil está entre las primeras con 48, México con 45, Colombia 40, Argentina con 36, Chile 27 y Perú con 16 por delante de Venezuela y Ecuador. Para comprender este ranking es necesario comparar los gastos por alumno en educación superior que realiza cada uno de los países y, como vemos, el más bajo presupuesto por alumno de $ 973 corresponde al Perú. Brasil asigna $4117, al cambio de dólar internacional, por lo menos tiene el triple de gasto por alumno que Perú. Es muy difícil pedirle a alguien que haga algo sino se entregan los recursos para hacerlo. El Estado que tiene la obligación de financiar la educación estatal es el que la castiga, crea mecanismos de supervisión y la condena porque no hace lo que tiene que hacer; es decir, se genera una paradoja.

Si comparamos los rankings en función del PBI por países, el porcentaje del PBI destinado a la educación en el Perú es el más bajo con 2,85%, y los que están por delante de Perú tienen 5,91% o 5,15%. Somos también el país de la región que menos recursos destina a la educación universitaria. Por lo tanto, es contraproducente que, a pesar de estas cifras que demuestran la desatención del Estado a la Educación Universitaria, se pretenda exigirles una ubicación preferente en los rankings internacionales.

2.8. Baja empleabilidad

Es lógico pensar que si existe una tasa de informalidad muy alta, muchos de los egresados universitarios se encuentran dentro de ese contexto, pues muy a pesar que en la última encuesta nacional que le encargó el Ministerio de Educación del Perú al Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI sobre empleabilidad y experiencia universitaria, nos muestra un panorama alentador y motivador. En esos datos estadísticos se señala que el 87.5% de egresados universitarios se encuentran ocupados (INEI, 2014). Sin embargo, ¿cuántos de ellos se encuentra en el sector de la informalidad?, ¿cuántos de los egresados universitarios se encuentran adecuadamente empleados?

Definitivamente el egresado universitario, tiene muchas limitaciones, desde su ingreso económico, el empleo de baja productividad y hasta en su propio contrato laboral que no le provee seguridad ni estabilidad de crecimiento profesional. Existe un problema que no ha sido resuelto hasta la fecha por ningún gobierno, porque el problema no resuelto son las ineficientes políticas de empleabilidad, cuyas decisiones del Estado han sido al margen de la realidad nacional. Han justificado, tendenciosamente, que la única causa de baja empleabilidad se debe a la ineficacia de los centros universitarios, que no cuentan con estándares de calidad. Es por eso que en la actualidad se observan las diversas presiones en las que se encuentran las universidades peruanas para ubicar a sus egresados en portales de empleabilidad  valor que exige la SUNEDU para el licenciamiento, cuando a todas luces parte de una falacia. Es preciso señalar entonces, que el autoritarismo y el intervencionismo por parte del Estado Peruano hace que se apropie del sistema educativo, proponiendo un modelo profesionista.

2.9. Autonomía como liberalidad

Otra de las supuestas falacias de la ley es que las universidades peruanas deben estar reguladas por el Estado, desconociendo el principio de autogobierno de las universidades,  y han concebido erróneamente la autonomía como sinónimo de liberalidad. Sin importar los resultados de la universidad peruana que comparada con otros países, son eficientes porque con los pocos recursos que tiene han logrado colocarse en mejores posiciones en el ranking de Latinoamérica.

La autonomía universitaria fue un logro de las universidades latinoamericanas, posteriormente exportadas a otras partes del mundo. La autonomía es la no intervención de organismos externos en el gobierno de la universidad, principalmente en la toma de toma de decisiones, en la gestión académica y administrativa, es decir en la planificación de la formación profesional, así como en la planificación presupuestaria. La fundamentación doctrinaria es que la universidad debe tener independencia de los gobiernos de turno y diseñarla vida académica de acuerdo a las exigencia de las tendencias internacionales. Por ningún lado existe la motivación de “organizar las actividades al margen del país”, o pretender la extraterritorialidad o la de ser “un estado dentro de otro estado”.

2.10. Regulación o autorregulación

Otra falacia es que la regulación estatal es superior a la autorregulación, lo cual es falso porque la educación básica siempre estuvo regida por el Ministerio de Educación y desde esos años no ha mejorado su calidad.

La regulación estatal es dar los criterios normativos para que la universidad se organice autónomamente; en otras palabras, los planteamientos clásicos es que el Estado promulgue una ley de bases y son las universidades las que auto regulan su funcionamiento.

2.11. Calidad sin recursos

De igual modo, es una falacia plantear que la calidad no necesita recursos para cumplir sus fines. Para lograr calidad hay que invertir y la inversión por parte del Estado en la educación universitaria es muy baja. Esto plantea la disyuntiva sin respuestas a las universidades que han sido abandonadas y que tienen de plazo hasta el 2017 para agenciar sede, bibliotecas, laboratorios, y otros, de acuerdo a los estándares que plantea la SUNEDU.

El artículo del Doctor Orlando Velásquez, presenta el desafío de la Ley 30220, ¿Calidad sin Presupuesto? Indica que “sin financiamiento adecuado será difícil que las instituciones de educación superior puedan cumplir con sus metas en cuanto a calidad se refiere" (O. Velásquez, 201, p. 11).

2.12. Licenciamiento por silenciamiento

El licenciamiento obrará como el permiso o el favor que un organismo político le hará a la universidad. Esto porque uno de los más relevantes cuestionamientos del Licenciamiento se centra en los excesos de poder de la Superintendencia de Educación Superior Universitaria (SUNEDU), entidad administrativa del Ministerio de Educación, dependiente del ejecutivo que tiene el control para entregar o denegar licencias de funcionamiento. Esta tendrá la potestad de intervenir políticamente dentro de las universidades, las mismas que no podrán expresar discrepancias abiertas con los gobiernos de turno.

Al darle el poder a la SUNEDU, es decir, al poder político de turno para decidir qué universidades se licencian y cuáles se cierran, se le da poder para interferir en la capacidad de las personas para autogobernarse, para decidir el rumbo de las ideas en el país y una oportunidad abierta para el clientelismo y la corrupción. Tan grave como esto, ya se demostró que la libertad de pensar y discrepar ha sido amordazada. El caso de las discrepancias con los reglamentos, lo demuestran con el silenciamiento de la comunidad universitaria por el riesgo es perder el proceso para obtener su licencia de funcionamiento. Tan grave es este mecanismo que se puede describir el caso cuando destacados constitucionalistas suscribían un pronunciamiento y solicitaron a algunos importantes académicos universitarios que se adhieran. Convencidos de ello, lo hicieron, y un día antes de su publicación, dos docentes constitucionalistas pidieron que se retiren sus nombres, pues su universidad estaba a punto de obtener su Licenciamiento y sus promotores le pidieron abstenerse. Al ser muy críticos con la SUNEDU, podría afectar la obtención de su Licencia.

La universidad peruana requiere una Licencia, que no es más que la autorización para funcionar. Sin embargo, establecer condiciones básicas, requisitos, estándares, modelos, currículos, es un vejamen. Tratarlas a todas por igual como medir jardines de la infancia es una degradación. Los prestigiosos profesionales, hoy líderes empresariales, políticos, gobernantes, genios en todos los campos del conocimiento deben regresar a reciclarse en ese mágico modelo.

2.13. El licenciamiento y la quimera de la calidad

Por todo lo expuesto, sostenemos que el Licenciamiento, eje de este artículo, es uno de los aspectos más perversos que trae la Ley Universitaria 30220. Este mecanismo de  Licenciamiento ubica a las  universidades al mismo nivel de colegios públicos. Si los teóricos del Licenciamiento consideran como factor fundamental para la calidad universitaria la existencia de estas “condiciones básicas de calidad”, será conveniente revisar ¿cómo se generan estas?, ¿salen al azar o una mente suprema las crea?, ¿son las condiciones materiales y espirituales que se van generando en el desarrollo de las propias universidades, historia, liderazgo, desarrollo socioeconómico, político, recursos? Indudablemente que la respuesta es lo segundo.

Los impulsores de la ley parten de la falsa creencia que aprobando leyes se resolverán los problemas de la Universidad y el Estado encuentra una vez más, una manera de evadir la responsabilidad de incrementar el presupuesto destinado directamente a las universidades públicas. Estas mismas condiciones no se crean porque se exigen o porque se señalan como varitas mágicas para alcanzar la excelencia. En el mundo, las universidades tienen su propio desarrollo. Ninguna universidad europea, americana, latina o las mismas peruanas coinciden en procesos de desarrollo. Es necesario considerar condiciones y tipos de gobierno, sistemas democráticos, culturas, geografía de cada universidad, y, sobre todo, recursos. Resulta contradictorio que el Licenciamiento, que prevé las condiciones básicas de calidad de las universidades vulnera, en la práctica, su esencia misma, la autonomía universitaria. Esto, con el permanente peligro ejercer el control político por excelencia, grave riesgo para la democracia y el Estado de Derecho. El Licenciamiento de programas, es otra clara intromisión en la autonomía académica de las  universidades, ya que está diseñado para evaluar la “calidad” de los programas de estudio (Ley Universitaria, art. 15.1) atentando contra la libertad de pensamiento y creación.

Cabe también un análisis técnico de factibilidad de los requisitos que establece la SUNEDU como condiciones básicas de Calidad. Por ejemplo, tenemos el requisito de contar con universidades con el 25% de docentes a tiempo completo, cuando la realidad del mercado no ofrece tal cantidad de profesores calificados con los grados exigidos. Esto va a redundar en que las remuneraciones de estos comiencen a elevarse con lo cual el costo de la educación universitaria también. Si hasta ahora ni a las 12 universidades emblemáticas se les otorgó presupuesto adicional, como la propia ley obliga al Estado, ¿cómo se hará con las otras universidades? Entonces, ¿Cómo podrán obtener el Licenciamiento si las universidades no han tenido ningún incremento de recursos? No podrán aspirar a tener ni el 10% de docentes a tiempo completo, al menos termine por modificarse una vez más los propios reglamentos como hasta ahora los viene haciendo como se observa en la Tabla N° 6. Sin duda, esto queda muy lejos del propósito de asegurar la calidad. El problema universitario se agudiza, en especial para los jóvenes que iniciada su carrera verán incierta su culminación en determinadas casas de estudio que estarán sujetas al carácter temporal del licenciamiento, pudiendo cada 6 años ser renovadas o cerradas sus universidades.

Tabla N° 6
Modificaciones a la normativa del Licenciamiento

Con cerca de 3 años de promulgación de la Ley Universitaria, sólo han podido licenciar nueve universidades, en su mayoría privadas. No se ha otorgado ningún presupuesto para el proceso de Licenciamiento de universidades públicas, y se ha recortado en Soles 1,012 millones, equivalente a USS 3,501 millones, por lo que se confirma que el lema de la “calidad” para las universidades públicas, es sólo demagogia. A continuación las universidades que han obtenido el licenciamiento institucional por la SUNEDU.

Tabla N° 7
Universidades Licenciadas

La ceguera y la tiranía se dan la mano para confundir la acreditación y el Licenciamiento. Si se obtiene una licencia, es la partida de nacimiento. Es como el DNI o el reconocimiento de la mayoría de edad. No puede confundirse con la acreditación de una u otra carrera que es por un periodo, como un resurgimiento a ese derecho, o es que nos harán regresar a una edad anterior. Solo un proceso concebido como imposición puede llevarnos a tal despropósito.

La norma y procedimiento de licenciamiento afecta directamente derechos de las personas consagrados en la Constitución y las leyes. En el caso del Licenciamiento, los límites son la autonomía universitaria, el derecho a la educación y la libertad de empresa. Los términos para otorgar el Licenciamiento, más que incentivar la calidad, la imposibilita, desmotivan a sus actores y limitan las capacidades de innovar en las universidades al encasillarlas a todas en un modelo universitario único.

En conclusión, el principal cuestionamiento en el Licenciamiento en las universidades es que es una norma que tendrá el efecto inverso, lo cual disminuirá la calidad de la educación en el Perú.

Por ello, la única posibilidad de responder al desafío para retomar la reforma universitaria, consiste en devolver a las universidades su autonomía para garantizar la libertad de pensamiento, e invertir sostenidamente en los requerimientos básicos para que la universidad cumpla su verdadero rol, que permita que nuestros jóvenes universitarios tengan cada vez acceso democrático a una educación universitaria de calidad y como un derecho fundamental que el Estado debe garantizar.

Para implementar la Ley universitaria 30220, organizaron un seudoconcurso e incorporaron al cuerpo directivo de la SUNEDU a académicos allegados y de confianza del entonces Ministro de Educación, funcionario del Banco Mundial o que fueron de la confianza del General que dirigió la Comisión de Educación del Congreso de la República. Este mismo fue escogido por los promotores del Plan Político de Captura de la Universidad para sus fines electorales. Concluida la etapa de constitución de la SUNEDU, se inicia el proceso intervencionista con la promulgación de Directivas, Reglamentos, Oficios direccionados para orientar e imponer condiciones en procesos electorales, determinando etapas, plazos para desplazar y cortar mandatos. Asimismo, se establecieron normas y requisitos de Licenciamiento, creando un aparato burocrático ajeno al quehacer universitario e imponiendo la voluntad del poder político.

Cuando aparecen y se publican estas normas, las autoridades universitarias las tomaron como referencias e incluso pensaron que se habían equivocado en la interpretación de la Ley 30220. Se hicieron reclamos, reconsideraciones, en el entendido que era fácil la rectificación. De pronto, la Superintendente y sus miembros no solo las justificaron, sino que crearon mecanismos sancionadores. Llegaron más allá: inventaron penalidades, denuncias y sanciones contra los que reclamaban. Así se inició una persecución a las autoridades probas que tuvieron la osadía de oponerse. Las señalaron y programaron su cese o sanción de acuerdo a sus pretensiones. Este es el comienzo de un oscuro proceso de agresiones y atropellos que no tienen comparación en la historia republicana de la universidad peruana. El triste episodio intervencionista del CONUP, impuesto por Velasco Alvarado, quedó corto, frente al avasallamiento y abuso de la SUNEDU.

Así también se constata el condicionamiento que venían de diferentes entidades alrededor del Ministerio de Educación y la SUNEDU, distorsionamiento la autentica interpretación de la ley, con el único propósito de destituir autoridades democráticamente elegidas, que aún estaban en periodo vigente.

Lo anterior refleja que la SUNEDU nunca tuvo en cuenta la realidad de las universidades públicas, por lo que establecer condiciones básicas de calidad sin ninguna previsión presupuestal, las condena anticipadamente al incumplimiento y, en consecuencia, la postergación y marginación será más notoria y complicará su situación de abandono. Si antes de la implementación de la ley se las calificaba con nota desaprobatoria, después del proceso de Licenciamiento se profundizará la desigualdad entre la universidad estatal y la privada. Nos preguntamos si eso significa "una reforma" como tanto se promocionó, y la respuesta es NO; una reforma no puede tener éxito elitizando la educación universitaria, convirtiéndola en una élite de pocos, un privilegio que mutilará el sueño de muchos jóvenes.

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1. Doctora en Gobierno y Políticas Públicas, con experiencia docente en diferentes niveles de Educación, Gestión y Dirección, con énfasis en Educación Universitaria a nivel nacional e internacional. Directora Ejecutiva de la Asociación de universidades del Perú - ASUP. Correo electrónico: ada.gallegos@urp.edu.pe