ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 23) Año 2017. Pág. 7

Nível de transparência dos sítios e portais de acesso à informação: Um estudo em cinco Universidades Públicas Federais brasileiras

Transparency level of the sites of the Federal Public Universities

Carolina Jaber CASTRO 1; Guido Vaz SILVA 2; Patrícia Santos CARVALHO 3

Recibido: 24/11/16 • Aprobado: 19/12/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Nova gestão pública

3. Governança pública

4. Transparência pública

5. Accountability pública

6. Lei de Acesso à Informação

7. Metodologia

8. Tratamento dos dados

9. Apresentação e análise dos resultados

10. Considerações finais

Referências

1. Introdução

Por ser financiada por recursos oriundos de contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, a Administração Pública deve direcionar seus esforços e bens para a prestação de serviços à população. Conforme pressupõe o Princípio da Continuidade, o Estado é visto como uma “sociedade política que, assim como a empresa, deve ser perene e sustentável visando sempre à promoção do bem comum e ao desenvolvimento de seu povo” (Oliveira, Carvalho, & Corrêa, 2013, p.91).

Nesse sistema, os cidadãos não exercem diretamente a gestão de seus recursos, que fica a cargo dos órgãos do Poder Executivo. Por não haver segurança sobre o alinhamento de interesses das partes, configura-se um potencial problema de agência (Cavalcante & Luca, 2013). A governança pública surge, então,como um mecanismo que assegura a equalização de interesses entre gestores e sociedade.

Acompanhada dos princípios de “transparência, equidade, cumprimento das leis, prestação de contas e conduta ética” (Pereira, 2010, p.111), a governança é fruto do contexto de mudanças surgidas a partir do advento da Administração Pública Gerencial (APG) ou New Public Management (NPM), cuja abordagem enfatiza a eficiência e a busca por resultados por meio da implementação de ferramentas gerenciais na gestão pública (Silva, Martins, & Ckagnazaroff, 2013).

A prestação de contas e a transparência são pilares básicos da governança pública (Cavalcante & Luca, 2013) que, dentre outras funções, possibilitam aos cidadãos “controlar o exercício do poder concedido a seus governantes” (Rocha, 2011, p. 84) e tornam possível a responsabilização dos gestores pelos seus atos.

Figueiredo e Santos (2013) reforçam o princípio da participação social na gestão pública ao afirmar que as entidades públicas devem promover a transparência de sua gestão para que a sociedade possa exercer seu direito de acesso e acompanhamento da administração pública, “como forma de consolidação da cidadania” (Figueiredo & Santos, 2013, p. 77).

Alguns mecanismos, ações e políticas recentemente adotadas no Brasil buscam promover o aumento da transparência e participação pública no controle das ações e dos gastos do governo, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (2001), o Portal da Transparência (2004) e a Lei de Acesso à Informação (2011). A Lei de Acesso à Informação, mais recente dentre essas, traz consigo determinações do conteúdo obrigatório que os portais de entidades e órgãos públicos devem disponibilizar aos cidadãos, tratando o direito à informação como regra e o sigilo como exceção.

Em meio a escândalos de corrupção nas várias instâncias do governo, a sociedade se mostra cada dia mais atenta e com uma maior preocupação na forma com que seus recursos são administrados e utilizados pelos entes públicos. Uma efetiva prestação de contas e transparência de informações públicas se tornam, então, assuntos de suma importância no cenário atual.

Notícias recentes a respeito da obscuridade nas relações entre universidades federais e companhias privadas (Neto, Anibal, Saldaña, Trezzi, & Hangai, 2015) abrem espaço para polêmicas e irregularidades na aplicação de verbas públicas no sistema de ensino superior. Essa situação alerta para a necessidade do aumento da transparência nas contas das instituições de ensino superior, que possibilite o acompanhamento e controle de seus gastos e gestão de seus recursos.

A partir do quadro até aqui traçado, o presente estudo busca responder a seguinte questão de pesquisa: os sites e portais de transparência das Universidades Públicas Federais estão adequados às determinações da Lei de Acesso à Informação?

Assim, como objetivo principal, este estudo analisa o cumprimento da Lei de Acesso à Informação por uma amostra das Universidades Públicas Federais, assumindo o seu cumprimento como um importante instrumento facilitador do controle externo exercido pelos cidadãos. Como objetivos específicos, traz a luz os conceitos de governança pública, prestação de contas e transparência, e a utilização da tecnologia da informação como forma de facilitar o cumprimento desses princípios pelas entidades públicas.

2. Nova gestão pública

A necessidade de melhoria da eficiência dos serviços públicos e a crise da teoria administrativa levaram a uma reorientação da investigação em direção à gestão pública, ou public management (Rocha, 2001). Diversas críticas feitas ao modelo burocrático acabaram impulsionando, então, o surgimento dos chamados modelos pós-burocráticos da administração pública, dos quais Secchi (2009) destaca a New Public Management (NPM) e o Governo Empreendedor (GE), frequentemente chamados de gerencialismo (ou managerialism), e a Governança Pública (GP). O autor define a NPM e o GE como modelos organizacionais “que incorporam prescrições para a melhora da efetividade da gestão das organizações públicas”, e a GP como um modelo relacional, por oferecer “uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo” (Secchi, 2009, p. 349). 

Oliveira, Carvalho e Corrêa (2013) caracterizam a New Public Management como uma visão contemporânea da administração pública, que tem por pressuposto a administração do setor público à luz dos modelos de gestão aplicados na iniciativa privada, se utilizando de conceitos como gestão estratégica e empreendedorismo. Bovaird and Löffler (2009), por sua vez, utilizam a definição da NPM como um movimento, que surge em 1980 com intuito de enxugar o setor público e torná-lo competitivo, e sua administração eficiente, flexível e transparente.

Enquanto a New Public Management propõe que o governo deve ser gerido como uma empresa, as perspectivas subjacentes a esta abordagem envolvem mais do que apenas o uso de técnicas de negócios (Maram, 2008). Maram (2008), compartilha a visão da NPM como sendo um modelo normativo que muda a forma de pensamento sobre o papel dos administradores públicos, que possuem autonomia para o exercício de suas funções e passam a ser vistos pelo público como agentes responsáveis pelos seus atos de gestão.

Cabrero (2005) afirma  que a NPM tem influenciado a maioria dos processos contemporâneos de reforma do governo, que dominam a cena internacional. De acordo com essas reformas, os governos devem focar em resultados, pois por eles são avaliados, compreender que trabalham em situações similares ao mercado, devendo ser ágeis em performance e capazes de adotar técnicas administrativas do setor privado, além de focar suas operações e prestação de serviços na satisfação dos cidadãos (Cabrero, 2005).

Compartilhando da mesma visão, Bovaird and Löffler (2009) definem como elementos da NPM: ênfase em gestão de desempenho; gestão financeira mais flexível e descentralizada; gestão de pessoal mais descentralizada com o aumento do uso de remuneração por desempenho e contratos personalizados; mais capacidade de resposta aos usuários e clientes; maior descentralização de autoridade e responsabilidade; utilização de mecanismos de mercado; e privatização de empresas públicas orientadas para o mercado.

3. Governança pública

O modelo relacional intitulado por Governança Pública, por sua vez, muda a perspectiva da New Public Management, de focar somente nos resultados oferecidos à sociedade, a focar também nos meios com que estes resultados são alcançados. Na Governança Pública, a maneira com que as decisões são tomadas ou os meios e processos pelos quais diferentes partes interessadas interagem também são vistos como tendo uma grande importância em si mesmos, independente das saídas ou resultados alcançados (Bovaird & Löffler, 2009).

A Governança Pública é um sistema que envolve não só ferramentas, mas também práticas e processos que possibilitam a participação das pessoas nos trabalhos do governo, o que traz uma visão do cidadão como participante da gestão, e não somente como cliente ou receptor final dos serviços públicos (Bingham, Nabatchi, & O’Leary, 2005).

De acordo com Secchi (2009), no modelo burocrático, o cidadão é visto meramente como usuário dos serviços públicos, e no gerencialismo, como cliente, cujas necessidades devem ser satisfeitas pelo serviço público. Por outro lado, sob a ótica da Governança Pública, os cidadãos e outras organizações são parceiros ou stakeholders, “com os quais a esfera pública constrói modelos horizontais de relacionamento e coordenação” (Secchi, 2009, p. 363).

Vinni (2007) afirma que atualmente não existe um consenso a respeito do significado de governança, caracterizando suas definições como amplas e sem muita clareza. O fenômeno governance é estudado por diferentes disciplinas, tendo como principais as de relações internacionais, teorias do desenvolvimento, administração privada, ciências políticas e administração pública (Secchi, 2009). Conforme contribuições trazidas por Secchi (2009), a “boa governança” é alcançada com o estabelecimento de boas práticas de gestão pública, sendo interpretada pelas ciências políticas e administração pública como o estabelecimento de mecanismos horizontais de colaboração entre atores públicos e privados para lidar com problemas e elaborar políticas públicas. 

Pereira (2010) ressalta as semelhanças existentes entre governança corporativa e a governança pública, como a separação entre propriedade e gestão e os problemas relacionados à teoria da agência, os instrumentos que definem responsabilidades e poder, além do acompanhamento e incentivo na execução de políticas e objetivos, verificando ainda que seus princípios básicos são idênticos: “transparência, equidade, cumprimento das leis, prestação de contas e conduta ética” (Pereira, 2010, p.111).

De acordo com Shih (2010), qualquer governo está incorporado em redes de relacionamentos, que são consideradas por ele como elementos centrais da governança. Sob tais circunstâncias, dois princípios se destacam aos demais: a prestação de contas com responsabilização (accountability) e a transparência. Cavalcante e Luca (2013) também destacam a importância da transparência e a accountability, ao afirmar que estas figuram como princípios e práticas de governança recomendadas por diversas organizações, nacionais e internacionais, a exemplo de recomendações e documentos publicados pela OCDE, IBGC, Banco Mundial, PSC e IFAC.

4. Transparência pública

O Estado contemporâneo vem passando por profundas modificações, como a incorporação de conceitos de gestão pública, que traz consigo a descentralização de poder, a autoridade e tomada de decisão que são delegadas a gestores públicos. Um dos reflexos dessas mudanças é a demanda por maior transparência dos atos públicos, reforçada pelo surgimento e ampla utilização da tecnologia da informação.

Quando quem tem poder torna-se transparente, “submete-se à crítica, ao escrutínio público e, por conseguinte, ao controle social”, o que implica no compartilhamento deste poder (Gomes, 2005, p. 5). De acordo com Gomes (2005, p. 6), a transparência convida a população a se envolver no exercício do poder público, assumindo posição de protagonista, interferindo sobre ele, cobrando e fazendo exigências.

Caracterizada por Cruz e Ferreira (2008) como um requisito para uma gestão democrática, a transparência no setor público depende do grau e da forma como se dá o acesso aos usuários da informação. É atribuído valor à informação não só pela quantidade que é fornecida, mas pela sua utilidade e pela compreensão que o usuário tem da mesma. As informações disponibilizadas, além de compreensíveis aos usuários, devem ser “capazes de comunicar o real sentido que expressam, de modo a não parecerem enganosas” (Cruz & Ferreira, 2008).

Mesmo em países considerados democráticos, a transparência tem se mostrado superficial, tornando, em muitos casos, ocultas à sociedade informações sobre a gestão pública, o que compromete a credibilidade desses atos. “A cobrança da sociedade por visibilidade está vinculada à necessidade de abrir acesso ao conteúdo informacional dos atos e gastos efetivados pelo governo”, a qual exige, ainda, “qualidade informacional, em espaço temporal”, para um efetivo acompanhamento e fiscalização do desempenho do governo (Figueiredo & Santos, 2014, p. 74).

A transparência auxilia, então, na consolidação da democracia, ao abrir a possibilidade de intervenção da coletividade na eliminação da soberania de interesses particulares em detrimento do interesse público (Cruz & Ferreira, 2008).

Com objetivo de medir o grau de transparência na divulgação e apresentação das contas públicas do Portal de Transparência da prefeitura de Manaus, Viana, Tamer, Souza e Lima (2013) estabeleceram um checklist avaliativo com base em critérios internacionais. Como resultado observaram um baixo grau de aderência aos critérios estabelecidos e concluíram que o portal apresentava recursos fracos de comunicação, análise e comparações recomendados internacionalmente, identificando, ainda, que “a governança eletrônica e a responsabilização governamental, núcleo da definição de accountability, expressavam informações fracas para o cidadão usuário” (Viana et al., 2013, p. 153).

Cruz e Ferreira (2008), por meio de uma análise das ações em busca de transparência no município de Feira de Santana (BA), de 1997 a 2004, revelam uma participação popular ainda incipiente, pouca utilização de recursos via web, divulgação insuficiente de informações e com conteúdo, muitas vezes, pouco compreensível.

Ao avaliarem os portais de transparência de cinco estados brasileiros como fontes de acesso à informação, Abdala e Torres (2016) concluem que os mesmos se limitam ao simples cumprimento da legislação e deixam de lado as reais necessidades dos cidadãos por informações, o que dificulta o controle popular.

Viana et al (2013), Cruz e Ferreira (2008), e Abdala e Torres (2016) abordam que melhores práticas de transparência podem ser alcançadas por meio da utilização da tecnologia da informação em repartições públicas, e afirmam com seus resultados que o serviço público tem ainda largos passos a serem dados em busca da transparência.

5. Accountability pública

Accountability é um termo consagrado pela literatura política anglo-americana (Roczanski & Tomasi, 2010), ao qual são atribuídos diferentes significados. Em algumas culturas, se limita ao sentido estrito do sistema de contabilidade ou é pensado como uma obrigação de informar e comunicar, em outras, possui conceitos mais amplos, como a forma que aqueles confiados com poderes do Estado sejam responsabilizados por suas ações (Ruffner & Sevilla, 2005). De acordo com Rocha (2011), a falta de um significado preciso dificulta a discussão de accountability no país.

Em documento elaborado com objetivo de desmistificar termos relacionados ao controle externo, o Tribunal de Contas da União define accountability pública como a obrigação, imposta àqueles que administram ou controlam bens públicos, de assumir responsabilidades que lhes foram conferidas e prestar contas a quem lhes delegou estas responsabilidades (Decreto n. 7.724, 2012).

Cruz e Ferreira (2008, p. 4) afirmam que, no Brasil, a accountability é associada tanto à responsabilização, quanto à prestação de contas responsável pelo gestor dos recursos públicos.

Rocha (2011) cita diferentes significados de accountability em sua pesquisa, entretanto, se atém à avaliação e responsabilização dos gestores públicos pelos atos praticados, em decorrência do poder que lhes é outorgado pela sociedade, sendo exercida por meio de algum tipo de sansão. O autor ainda ressalta que, para que a accountability ocorra, a participação dos cidadãos é indispensável na seleção de governantes e vigilância de suas ações.

Oliveira, Carvalho e Corrêa (2013, p. 92) destacam a accountability como um dos princípios fundamentais da governança pública (accountability, transparência, equidade e responsabilidade), definindo seu sentido como a prestação de contas de informações contábeis que, para serem úteis na tomada de decisão, devem ser seguras e bem fundamentadas.

O processo de prestação de contas exige a revelação e divulgação de informações financeiras e não financeiras por parte das instituições públicas, para que seus stakeholders avaliem e analisem os processos e resultados obtidos, possibilitando a responsabilização dos gestores públicos por seus atos. Segundo Católico, “a revelação da informação pode ser entendida como o ato de preparar e apresentar os aspectos que são ignorados ou secretos sobre a organização” (Católico, 2012, p. 60).

Para Rockzanski e Tomasi (2010), a accountability é muito mais ampla do que prestar contas, de informações contábeis ou outras, à sociedade, engloba “tanto a parte externa da instituição como a interna, além das próprias atitudes do gestor público” (Roczanski & Tomasi, 2010, p. 4).

A accountability possui diferentes classificações, podendo ser vertical ou horizontal, e eleitoral ou intraestatal (Rocha, 2011, p. 86). Conforme afirma Rocha (2011, p. 86), “a accountability vertical é produto da ação política do cidadão e da sociedade, enquanto a horizontal é produto de agências internas ao Estado”. A accountability eleitoral e intraestatal preservam a relação horizontal versus vertical, sendo a primeira exercida pelos eleitores, e a segunda por superiores hierárquicos, pela legislação que estabelece regras e freios à atuação dos gestores públicos, ou ainda, por sistemas de controle interno ou Tribunais de Contas.

Schatz (2013) desenvolve sua pesquisa em torno da accountability social, ou vertical, como um mecanismo de combate à corrupção na Administração Pública. Segundo Schatz (2013), os governos respondem à corrupção com medidas ineficientes de reforço à accountability pública. Por conseguinte, defende a utilização de mecanismos de accountability social para dar voz à população e gerar pressão popular, que reforcem a accountability horizontal, criando, ainda, uma ameaça credível de sancionar oficiais públicos por meio da accountability eleitoral. Logo, argumenta que os mecanismos de accountability social, utilizados em conjunto com a accountability horizontal e poder de sansão eleitoral, tendem a reduzir a corrupção.

Alguns autores como Católico (2012) e Bolívar, Pérez and Hernandez (2007) trazem os princípios de transparência e accountability como conceitos interligados. Católico (2012) trata a prestação de contas e a transparência como fatores inibidores da corrupção pública, pois se não existem altos níveis de revelação e divulgação da informação, pouco controle é exercido frente às ações dos gestores públicos, aumentando assim o risco de atos que beneficiem seus interesses individuais.

Bolívar, Pérez and Hernández (2007) afirmam que a transparência da informação pode facilitar o processo de prestação de contas ao público. Como uma forma tradicional de atender às necessidades dos cidadãos por accountability, a divulgação de informações tem ajudado a prestar contas sobre as atividades do setor público e sua contribuição para o desenvolvimento social e econômico da sociedade. Contudo, a dificuldade em seu acesso pode ocasionar uma falta de transparência nas informações, o que as torna menos úteis na tomada de decisão. Conforme afirmam os autores, a adoção de mecanismos como a tecnologia da informação, mais precisamente o uso da internet, pode facilitar seu acesso e tornar sua transmissão mais transparente.

6. Lei de Acesso à Informação

“Reconhecido como um direito humano fundamental, o acesso à informação pública está inscrito em diversas convenções e tratados internacionais assinados pelo Brasil” (Cartilha de Acesso à Informação Pública, 2011, p. 7), como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos.

No Brasil, até o final do ano de 2011, os debates em torno da transparência da gestão pública se reportavam somente à Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Cruz & Ferreira, 2008), que apresenta como exigência de transparência da gestão fiscal a “ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, dos instrumentos de planejamento orçamentário, das prestações de contas e respectivos pareceres e outros relatórios concernentes à gestão fiscal” (Lei n. 101, 2000, art. 48).

Mais recentemente, em 16 de maio de 2012, quando entra em vigor a Lei Federal 12.527, o governo brasileiro dá um passo mais largo em direção à transparência pública. A Lei de Acesso à Informação, como é chamada, regulamenta o artigo 5º, inciso XXXIII, da Constituição do Brasil (1988), e torna o direito à informação uma realidade no dia-a-dia do Estado brasileiro, ampliando a participação popular e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública.

No âmbito do Poder Executivo Federal, a Lei de Acesso à Informação foi regulamentada pelo Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que determina os itens a serem disponibilizados nos sítios na internet de órgãos e entidades públicas e dá outras providências. Além disso, a Lei cria o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), com objetivo de atender e orientar o público quanto ao acesso à informação, informar sobre tramitação de documentos, receber e registrar pedidos de acesso à informação.

A Lei de Acesso à Informação torna públicas e acessíveis informações de interesse da sociedade por meio do uso da tecnologia, no entanto, para sua efetiva aplicação, depende do comprometimento dos agentes públicos, órgãos e entidades públicas no cumprimento de suas disposições.

7. Metodologia

Quanto à metodologia utilizada, esta pesquisa pode ser classificada como qualitativa, por utilizar como base para o estudo a pesquisa bibliográfica e documental, e quantitativa na atribuição de percentuais de conformidade dos sites das Universidades Públicas Federais selecionadas à Lei de Acesso à Informação.

Conforme afirma Gray (2012), a pesquisa qualitativa pode ser usada para identificar os tipos de conceitos ou variáveis que poderão ser testados posteriormente de forma quantitativa (Gray, 2012, p. 137). Flick (2013, p. 63) sustenta que a pesquisa quantitativa segue um “processo linear que parte da teoria e termina com sua validação, baseada em sua testagem”.

De acordo com Gil (2002), com base em seus objetivos gerais, a pesquisa pode ser classificada como: exploratória, descritiva ou explicativa. Logo, com base em seus objetivos, a presente pesquisa pode ser classificada como exploratória por ter como finalidade “proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito” (Gil, 2002, p. 41).

Gil (2002) afirma que uma pesquisa pode ainda ser classificada de acordo com seu delineamento ou procedimentos técnicos utilizados. Com base nesse parâmetro, a pesquisa foi delineada por levantamento bibliográfico e documental, no intuito de elaborar um arcabouço teórico em torno dos temas de transparência e prestação de contas públicas. Bibliográfico, por ser desenvolvido “com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos” (Gil, 2002, p.44), e documental, por utilizar materiais que não receberam tratamento analítico, como normas, leis e códigos.

Como fontes de dados para o estudo de caso serão utilizadas informações disponibilizadas pelas organizações em seus portais na web. Para estudo do grau de adequação dos portais eletrônicos à Lei de Acesso à Informação, foi selecionado como universo da amostra as Universidades Públicas Federais brasileiras. O universo foi selecionado com base nos critérios de importância dos serviços prestados à população e volume de recursos públicos repassados pelo Governo Federal.

No exercício de 2016, o Ministério da Educação foi o terceiro ministério em volume de recursos destinados pelo Governo Federal, somente sendo inferior aos Ministérios da Fazenda e Do Trabalho e Previdência Social, conforme informações obtidas no portal da transparência e sintetizadas na Tabela 1.

Tabela 1
Recursos destinados pelo Governo Federal por Ministério em 2016.

Fonte: Portal da transparência.

Ainda conforme levantamento realizado através do portal da transparência, o valor repassado somente às universidades federais em 2016 (Tabela 2) foi pouco inferior ao destinado ao Ministério da Saúde, e superior ao Ministério dos Transportes, por exemplo, que receberam 2,6% e 1,1%, respectivamente, do total de recursos repassados pelo Governo Federal, enquanto aquelas receberam 2,5% dos recursos totais repassados.

Tabela 2
Recursos destinados às Universidades Públicas Federais em 2016.

Fonte: Portal da transparência.

O crescimento do investimento no ensino superior público teve um grande salto a partir da instituição do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), pelo Decreto nº 6.096 de 24 de abril de 2007. Através do Reuni o governo federal adotou uma série de medidas para retomar o crescimento do ensino superior público, criando condições para que as universidades federais realizassem a expansão física, acadêmica e pedagógica da rede federal de educação superior (http://reuni.mec.gov.br/o-que-e-o-reuni, recuperado em 24, junho, 2016).

Dado a importância dos serviços de educação superior para o desenvolvimento do país e o montante de recursos repassados ao Ministério da Educação, e deste às Universidades Públicas Federais, as mesmas foram selecionadas como universo amostral pela presente pesquisa.

Do universo das Universidades Públicas Federais, posteriormente, foi selecionada uma amostra de 5 universidades, conforme critério de maior volume de recursos repassados pelo Governo Federal. Das 63 Universidades Públicas Federais cadastradas no portal do e-mec (http://emec.mec.gov.br, recuperado em 21, julho, 2015), às quais o governo destinou valores em 2016, 5 delas correspondem à aproximadamente 24% do total de recursos recebidos. Este levantamento pode ser observado na Tabela 3.

Partindo do levantamento realizado na Tabela 3, foi selecionada pelo estudo a amostra de 5 universidades com maior volume de recursos recebidos pelo Governo Federal: Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Fundação Universidade de Brasília (UNB), Universidade Federal Fluminense (UFF) e Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

Tabela 3
Ranking das Universidades Públicas Federais por montante de recursos recebidos em 2016.

Fonte: Portal da transparência.

A metodologia aplicada será baseada, portanto, na análise do cumprimento dos itens obrigatórios das páginas específicas de acesso à informação, das universidades que compõem a amostra selecionada, segundo determina a Lei de Acesso à Informação.

8. Tratamento dos dados

O tratamento dos dados coletados será realizado a partir da análise da adequação das informações disponibilizadas nos portais das universidades na internet de acordo com a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), e de maneira complementar, com o Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a Lei de Acesso à Informação no âmbito do Poder Executivo Federal. Esta etapa visa estabelecer um grau de compliance com a Lei de Acesso à Informação e possibilitar em comparativo do grau de adequação dos portais das universidades abordadas pelo estudo.

Para realizar esta etapa, foi elaborado o quadro 1, com 24 itens, que, se totalmente atendidos, representam 100% de aderência à Lei de Acesso à Informação.

Quadro 1
Análise de aderência à Lei de Acesso à Informação.

Fonte: Lei 12.527 (2011).

Ao atribuir a pontuação de cada item, foi utilizado o critério abordado por Silva (2012, p. 34), que varia em três escalas de pontuação: atendido, atendido parcialmente e não atendido. Portanto, para este trabalho serão considerados os seguintes critérios de pontuação:

1. se o item for totalmente atendido, será atribuída a este a nota 2,00;
2. se o item for atendido parcialmente, será atribuída a este a nota 1,00;
3. se o item não foi atendido, será atribuída a este a nota 0.

Após submeter os sites das universidades ao quadro-síntese de adequação à Lei de Acesso à Informação, serão atribuídos percentuais de conformidade com a lei, de acordo com o discriminado no Quadro 1.

9. Apresentação e análise dos resultados

Na tabela a seguir foram relacionados os resultados da análise de adequação dos sites das Universidades Públicas Federais à Lei de Acesso à Informação.

Tabela 4
Aderência à Lei de Acesso à Informação.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados emergentes do processo de análise.

As conformidades dos sites das universidades da amostra, de acordo com a Lei de Acesso à Informação, traz como resultados uma adequação ainda parcial, com uma média de 60% de adequação à lei. Tratando-se de uma lei publicada em 2011, que entrou em vigor a partir de maio de 2012, há a necessidade de uma maior atenção e investimento das universidades na transparência e divulgação de suas informações em seus sites e portais de acesso à informação.

Somente 6 itens da lei foram cumpridos integralmente por todas as universidades, no entanto, em alguns destes itens a dificuldade de acesso pode prejudicar a transparência das informações. No item 1.1, o banner de acesso às páginas específicas de acesso à informação das entidades,  apesar de disponível, é de difícil acesso no site da UNB. Com relação à divulgação da estrutura organizacional, item 2.1, a ausência de um organograma da UFMG pode dificultar a compreensão por parte do usuário da informação.

Apesar de divulgado por todas as 5 universidades, uma importante informação complementar ao item 3.4 seria a disponibilização do horário de atendimento ao público (2.6), por facilitar a comunicação, principalmente por via telefônica e presencial, informação esta, não disponível nas páginas da UFRJ, UFMG e UFRGS, que só informam o horário de atendimento do setor responsável pelo Serviço de Informação ao Cidadão (SIC).

Com relação ao total dos itens de divulgação de informações de impacto financeiro e orçamentário (2.7 a 2.12), somente 37% das determinações da Lei de Acesso à Informação, em média, são publicadas pelas universidades.

O item 2.7 é divulgado apenas parcialmente pela UNB e pela UFF, não havendo menção do mesmo nas páginas das demais universidades. No site da UNB são publicadas somente 4 obras de 2016, não sendo divulgados programas, projetos, ações e atividades com indicadores de resultado e impacto. Na página da UFF não são divulgadas as unidades responsáveis e não há menção a respeito de obras nela realizadas.

Apesar de se tratar de um item de grande importância no processo de transparência e prestação de contas públicas, nenhuma das universidades do estudo divulgou em suas páginas as metas e resultados de programas, projetos, ações, obras e atividades com indicadores de resultado e impacto (item 2.8).

Os repasses ou transferências de recursos financeiros (2.9) e a execução orçamentária e financeira detalhada (2.10) tampouco são divulgados amplamente por todas as universidades. Somente divulgam amplamente o item 2.9 a UFMG, UFF e a UFRGS. O item 2.10 não é atendido pela UFRJ, UNB e UFRGS,e é amplamente atendido pela UFMG e UFF, que disponibilizam link de acesso ao portal da transparência com as informações a respeito de convênios firmados e valores repassados.

Informações a respeito das licitações e contratos (2.11) só são totalmente atendidas no portal da UFRJ, que disponibiliza amplo acesso aos editais, licitações e contratos na íntegra, com informações sobre todas as modalidades de licitação, contratos vigentes, encerrados, multas, informando ainda os respectivos valores, vigência e prazo. No portal das demais universidades, é disponibilizado um link para acesso às informações por meio do portal da transparência, no entanto, para acesso a editais, atas, anexos, resultados e informações adicionais é necessário preencher um formulário e, em todos os casos, ao final, é informado que “o órgão não possui email para este assunto” e as informações não são fornecidas.

A UNB não menciona em seu portal informações a respeito de remunerações e vencimentos (item 2.12), nas páginas das demais universidades não existem informações a respeito de valores pagos a terceirizados.

Alguns sites apresentaram problemas com relação aos links disponibilizados, como ocorre no site da UFF e da UNB. A UFF disponibiliza links como “horário de atendimento”, “competências” e “base jurídica”que direcionam a páginas sem informações. No site da UNB, o link para “consulta pública aos convênios” encontra-se corrompido.

Mesmo com resultados bastante similares, a UFRJ e a UFMG se destacam como as universidades do estudo que atendem em um maior percentual a Lei de Acesso à Informação, com 63% de adequação cada uma. Em sequência, a UFF, com 60% de adequação, a UNB com 58% e, por último, a UFRGS com 56% (vide tabela abaixo).

Tabela 5
Aderência à Lei de Acesso à Informação.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados emergentes do processo de análise.

10. Considerações finais

A Governança vem sendo discutida no âmbito do serviço público como um instrumento que minimiza possíveis desvios de interesse dos detentores de recursos públicos, por meio da transparência de seus atos e efetiva accountability. Ao inserir a participação do cidadão nos trabalhos do governo, a governança pública possibilita um maior controle externo e tende a inibir atos de corrupção.

No intuito de regular o direito de acesso à informação, previsto na Constituição Federal, foi criada pelo Governo Federal em 18 de novembro de 2011 a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011). Essa lei, em suma, torna o acesso à informação uma regra, e o sigilo a exceção, o que tende a aumentar os níveis de transparência pública.

A partir da necessidade de transparência dos atos públicos, este artigo teve por objetivo analisar a adequação dos sites da amostra de 5 Universidades Públicas Federais que receberam maior volume de recursos públicos, no orçamento de 2016, à Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011). Os dados foram coletados nos sítios das universidades e comparados com as exigências da lei, o que resultou numa adequação parcial de 60% do conteúdo mínimo obrigatório.

A falta de transparência é ainda mais incidente se analisados separadamente os itens de evidenciação orçamentária e financeira, que são somente, em média, 38% atendidos. Informações a respeito de programas, projetos, ações, obras e atividades, suas metas e resultados, além da execução financeira e orçamentária não são publicadas de forma consistente por toda amostra, o que dificulta o controle por parte dos cidadãos e prejudica o equilíbrio da relação entre principal e agente, ou seja, cidadãos e gestores públicos.

Problemas encontrados no decorrer do estudo, como links corrompidos e dificuldade de acesso das informações disponibilizadas, prejudicam o processo de transparência e accountability das universidades.

Se tratando de conteúdo obrigatório determinado por lei, os resultados demonstram a necessidade de maior investimento das universidades na prestação de contas e transparência, princípios fundamentais para condução de suas atividades nos eixos da governança pública.

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1. Graduação em Ciências Contábeis pela UFRJ. Mestranda em Sistemas de Gestão pela UFF. Email: caroljaber@gmail.com

2. Graduação em Administração pela UFF, mestrado em Administração de Empresas pela PUC -RJ e doutorado em Engenharia de Produção pela UFRJ. Professor do curso de Mestrado Profissional em Sistemas de Gestão da UFF. Email: guidovazsilva.gpi@gmail.com

3. Graduação em Relações Internacionais pela UNILASALLE. Mestranda em Sistemas de Gestão pela UFF. Email: patricia.santos.brasil@gmail.com