ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 21) Año 2017. Pág. 22

O plano nacional dos direitos da pessoa com deficiência: Plano Viver Sem Limite – Uma leitura sobre a aplicação dos conceitos de territorialidade e participação social

The national plan for the rights of people with disabilities: Living Without Limits (Plano Viver Sem Limite)- A reading on the application of the concepts of territoriality and social participation

OLIVEIRA, Elias Vieira de 1; SOUZA, Daniel Soares de 2

Recibido: 11/11/16 • Aprobado: 28/12/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Considerações sobre o conceito de território

3. A participação social nas políticas públicas

4. Plano nacional dos direitos da pessoa com deficiência

5. A organização territorial no plano viver sem limite

6. Plano viver sem limite desafios á participação social

7. Considerações finais

Referências

1. Introdução

Em novembro de 2011 o Governo Federal lança por meio do Decreto 7.612 o Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência – Plano Viver sem Limite. Este plano construído com base em demandas apresentadas em duas edições de Conferências Nacionais, incorpora um conjunto de ações estruturadas em quatro eixos: Acesso à Educação; Inclusão social; Atenção à Saúde e Acessibilidade. Cada ação presente nesses eixos é interdependente e articulada com as demais, construindo redes de serviços e políticas públicas na expectativa de garantir acesso as políticas públicas para as pessoas com deficiência, considerando suas múltiplas necessidades e as redes de serviços públicos existentes.

Este artigo pretende a partir desta política pública fazer uma analise da aplicabilidade dos conceitos de território e participação social. Analisará também, as relações dos grupos sociais com as evoluções territoriais e a aplicação das políticas públicas em seu contexto teórico e prático, tomando como referência em especial três textos: “Para uma teoria dos estudos territoriais”, de Ricardo Abramovay, “Considerações analíticas e operacionais sobre a abordagem territorial em políticas públicas” de Sandro Pereira Silva e  “Políticas Públicas e Controle Social: encontros e desencontros da política brasileira” de Carlos Alberto Batista Maciel.

2. Considerações sobre o conceito de território

Como sinônimo de solo, ambiente, ou outros recursos que compõem a paisagem natural, segundo Ratzel (1990), surgiu o termo território. Entendia ainda, que território trazia a ideia de habitat, termo este usado na biologia para delimitação de áreas de domínio de uma determinada espécie ou grupo de animais. Outro entendimento que havia sobre o termo era que se tratava de um espaço demarcado sob o domínio social de um ou mais grupos, compondo em seu interior conflitos por conta de interesses divergentes,  naturais do exercício de convívio em um determinado espaço físico.

Na visão de Claude Raffestin (1993), para evitar possíveis equívocos de análises é necessário distinguir espaço e território. A compreensão de que o espaço é anterior ao território, elucida bem a formação deste, uma vez que por ação de um ator, a partir de um espaço é que se forma o território, em outras palavras, o ator “territorializa” o espaço. Desta forma,  o desenvolvimento territorial é o resultado da maneira como são usados os fatores materiais e imateriais disponíveis, com base nas relações de diferentes atores.

No conceito de território para o campo das políticas públicas,  é um espaço da ação humana, que transforma e é transformado pelo tecido social que nele habita. Neste sentido para o gestor de políticas públicas o território pode ser definido como um espaço de existência de possibilidades positivas para o planejamento, a implementação e avaliação de políticas públicas.

Quando se fala de planejamento neste contexto, é possível obter um diagnóstico mais preciso da realidade local para aperfeiçoar  a  ação das políticas públicas, além de abrir possibilidades de realizar mapeamentos e definições de áreas para possíveis intervenções e aplicações de soluções, adequadas para aquela realidade. .

Da mesma forma, no que diz respeito á avaliação, a territorialidade  permite a partir  do fornecimento de informações mais focadas, melhorias no processo de tomada de decisão, no tocante a efetividade da aplicação de recursos da ação governamental.

Considerando todas as abordagens aqui inseridas é possível compreender o conceito de território pensando neste como o espaço de influência geográfica, política e social. Território também poderá ser definido pelo espaço de influência sob a aplicação de políticas públicas, ou seja, o local priorizado para o atendimento das necessidades daquela comunidade específica, ali considerando o conjunto de demandas locais. Estas muitas vezes fortemente demarcadas pelo discurso político, que poderá estar atendendo a interesse de grupos mais influentes e atuantes, que sempre obterão maiores vantagens nestes cenários.

3. A participação social nas políticas públicas

No Brasil, após a promulgação da Constituição Cidadã em 1988, significativos avanços ocorreram no sentido de garantir e ampliar a participação social na elaboração e implementação de políticas públicas. No entanto, ainda há contradições em especial na organização do sistema político-burocrático da administração pública brasileira, que embora promova esta participação na intenção de suas ações, possui um sistema bastante limitado no que diz respeito a sua efetivação. Podemos afirmar que em algumas áreas como a saúde, a educação e a assistência social, esta participação apresenta maior compromisso de efetivação em razão de sua organização enquanto sistemas.

Inicialmente é necessário ter clareza da relação entre a inexistência das políticas públicas e a estruturação destas organizações sociais, que nascem do conflito econômico-político e social, exigindo dos governos intervenção a estes conflitos, Deste processo, deriva a característica repressiva presente nestas políticas, não considerando em muitas vezes, as questões sociais existentes na sociedade. No entanto, este próprio movimento controla através das lutas sociais esta estratégia repressiva do Estado.

Da mesma forma, estão na origem destas políticas, questões que dizem respeito ao permanente conflito com medidas de austeridade econômicas apresentadas pelo Estado, estas medidas implicam e limitam diretamente no conjunto dos direitos sociais reconhecidos pela Constituição. Neste debate, correntes taxam muitas políticas de paternalistas, como geradoras de desequilíbrio financeiro, como algo de responsabilidade do mercado e não como direito social.

Campos (1997) define cidadania como o “conjunto e a conjugação de direitos civis, sociais e políticos assegurados aos membros de uma determinada sociedade. Tais direitos adquirem efetividade através do exercício das liberdades individuais, da participação política e do acesso a bens de consumo e à proteção social pública”.

Por esta definição, o reconhecimento dos direitos sociais acontece quando há mobilização e participação social, ainda em relação ao tema, o autor ainda define: “o conjunto de ações públicas, governamentais ou não, destinadas à satisfação de necessidades coletivas. Estas ações públicas integram o elenco de estratégias utilizadas pelo Estado com vistas à reprodução da força de trabalho e a preservação de ordem socioeconômica e política vigente”.

Esta definição faz opção à ideia de que o mercado e que promoverá a resposta a estas demandas sociais. Segundo Maciel (2007) “ A cidadania é um produto construído em um ambiente contraditório em que a organização social e a participação cidadã são fundamentais para o reconhecimento e a legitimação dos indivíduos enquanto cidadãos.” Outra questão que caracteriza esta luta social e em especial a história dos direitos de cidadania no Brasil, e a ideia da conquista coletiva, ou corporativista, que em muitas vezes se opõem a questão da universalização de direitos, pois representa os interesses de determinada parcela da sociedade.

A efetivação e legitimação dessas políticas sociais ocorrem quando se superam os desafios da operacionalidade ao direito através do arcabouço legal ou na superação de procedimentos operativos, quando seu processo impõe uma institucionalização do usuário induzida pela ameaça da perda dos direitos.

O cenário de relação, existência e efetiva participação destas políticas é o município ou o lugar de “viver das pessoas”, portanto, nada mais significativo que estas sejam executas de forma descentralizada em sua ampla maioria. Maciel (2007) elenca três objetivos centrais para a descentralização: aproximar o poder político do campo das reivindicações sociais; simplificar a burocratização de sua execução e democratizar a participação popular nas decisões.

Municipalizar e descentralizar são decisões que envolvem além do repasse de recursos financeiros, questões de ordem política, que dizem respeito a ceder espaços de poder e influência. O debate em torno deste tema foi intensificado a partir da Constituição de 88 e ainda persiste, em especial quando determina o reconhecimento do município como ente de execução e a permanência da centralidade federal na condução. Embora esta decisão não represente necessariamente a solução das questões sociais, esta é defendida pela base social, que reconhece no que diz respeito à municipalização, a capacidade de diálogo direto com o poder local e no caso da descentralização a possibilidade de atuação e fortalecimento destas organizações sociais e desobrigando o poder público de diversos encargos sociais. 

Esta argumentação recebeu significativa adesão a partir da década de 90 com o início de forte atuação de ONGs em parceiras ou cooperações com o Estado.  Na contra posição a este argumento, a centralidade é defendida como meio de obter eficiência e a eficácia dos investimentos, em razão de sua ampliação de espaço de atuação e nos ganhos financeiros de escala de execução.

O modelo adotado pelo Brasil para a garantia da descentralização e o controle social das políticas sociais são os Conselhos de Políticas Públicas, normalmente constituídas paritariamente entre governos e sociedade. Estes como fóruns de exercício político, portanto do contraditório, apresentam-se como alternativa a garantia de ampliação dos direitos afirmando a democracia participativa, esta como complemento á democracia representativa, que não atendem em sua estrutura e sistema a totalidade das demandas sociais. Este exercício democrático por parte da sociedade civil organizada, segundo Maciel (2007) reverbera na construção da cidadania e também “favor de uma experiência republicana que realize um Estado efetivamente público”.

4. Plano nacional dos direitos da pessoa com deficiência

Segundo a Convenção Internacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência, da qual o Brasil acolheu na forma de emenda Constitucional, pessoa com deficiência é assim definida:

Pessoas com deficiência são aquelas que têm impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas. ( Artigo 1º da Convenção Internacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência – 2008)

Por esta definição os limites não estão definidos pela condição de cada pessoa, mas pela sociedade, seja através de obstáculos físicos ou de atitudes preconceituosas. Atendendo a esta definição o IBGE em seu último Censo em 2010, registrou que o Brasil possui uma população de 45,6 milhões de pessoas com alguma deficiência, o que representa 23,91% da população geral.

Considerando esta significativa parcela da população brasileira e levando em consideração a necessidade de adequar-se as novas determinações impostas pela Convenção Internacional o Governo Federal lançou o Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência ou Plano Viver sem Limite.

O Plano Viver sem Limite foi estruturado através de um conjunto de 22 ações e políticas públicas em quatro eixos: Acesso à Educação; Inclusão social; Atenção à Saúde e Acessibilidade. A proposta do Governo é buscar a articulação entre as ações, construindo redes de serviços e políticas públicas de atenção ás pessoas com deficiência.

5. A organização territorial no Plano Viver Sem Limite

Considerando a significativa demanda por parte da população de pessoas com deficiência, bem como a concentração destes públicos por suas especificidades, a organização da oferta dos serviços e políticas públicas implementadas a partir do Plano Viver sem Limite, considera principalmente o conceito de território defendido inicialmente Claude Raffestin (1993), ou seja, o território é definido pela ação e relação de seus atores, bem como o desenvolvimento territorial resulta da ação de uso dos fatores materiais e imateriais disponíveis. Considerando este conceito foram definidas as regiões norte e nordeste do país, como prioritárias para a  implementação das ações do Plano, visto os significativos percentuais de sua população com deficiência e a quase ausência de redes de serviços.

No Plano Viver sem Limite, este conceito foi amplamente aplicado nas ações da área de saúde.  A partir da execução das ações desta área, o Ministério da Saúde identificou a necessidade de otimização e priorização de suas ações territorialmente, convocando os pontos de atenção das redes de saúde a atuarem de forma integrada e articulada. Deste processo resultou a publicação da Portaria MS SAS Nº 793 que institui a Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência no âmbito do SUS. Esta estabelece a necessidade de regionalização dos serviços como critério para a definição de instalações de seus equipamentos além das particularidades territoriais de cada Estado, de seus municípios participes e de sua rede de serviços existente, resultando em um amplo acordo de cooperação local.

No campo das políticas públicas, território é um espaço da ação humana, que transforma e é transformado pelo tecido social que nele habita. Cabe neste contexto ao gestor de políticas públicas a compreensão de território, como um espaço de intervenção para o planejamento, a implementação e avaliação de políticas públicas.

O quadro 1 demonstra as ações do Plano Viver sem limite, segundo a definição de território para as políticas públicas, ou seja, avaliando o território de cada ação, a partir do impacto nela produzido.

Quadro 1 – Identificação dos impactos das ações do Plano Viver sem Limite, segundo definição territorial

Fonte: Elaborado pelos autores com base informações do Plano Viver sem Limite

Ao analisarmos o quadro 1, observamos que das 22 ações principais do Plano, 10 delas produzem um impacto regional em sua aplicação, ou seja, demandam a participação de gestores públicos de diferentes níveis federativos: federal, estadual e municipal, o que torna o processo de planejamento e mapeamentos de definições de áreas para possíveis intervenções e aplicações da política, bastante complexo.

Se excluirmos do quadro 1 as ações com impacto federal, em sua maioria focada em definição de diretrizes e revisões de legislação, identificaremos uma forte participação dos municípios no impacto e execução do Plano. É no território do município que as politicas acontecem.  A sociedade civil organizada reconhece no poder local o caminho da efetiva participação social e no nível do poder central o  fortalecimento das políticas públicas. Portanto a partir da percepção da sociedade civil organizada, há a leitura de dois territórios: o político representado pelos gestores locais e o de decisão representado pelo poder estadual ou federal.

Essencialmente, no que diz respeito á avaliação de políticas, estabelecer a territorialidade é fundamental para o fornecimento de informações mais focadas para as melhorias no processo de tomada de decisão, no tocante a efetividade da aplicação de recursos da ação governamental.

6. Plano Viver Sem Limite desafios á participação social

Antes de analisarmos os desafios para a participação social das pessoas com deficiência no Plano Viver sem Limite é necessário compreender como este movimento social se originou e vem se organizando ao longo das últimas décadas, bem como ocupa os espaços de gestão e construção política.

A  organização do movimento das pessoas com deficiência e sua participação nas politicas públicas data da década de 70 com a criação das primeiras organizações de defesa de direitos de e para pessoas com deficiência. Inicialmente com forte tutela, a atuação destas organizações estava focada em iniciativas de características assistencialistas e de atenção a saúde. Após um longo período de maturidade, estas organizações orientaram-se por uma lógica de defesa e afirmação de direitos. Com o crescimento da pauta de Direitos Humanos nas políticas públicas e de mobilização na base social, o movimento das pessoas com deficiência conquistou em 1989, importante espaço na organização da gestão do Governo Federal com a criação da Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa com Deficiência – CORDE, que 20 anos depois foi elevada ao estatus de Secretaria Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência dentro da pasta de Direitos Humanos, sendo este o órgão do governo responsável pelo monitoramento e gestão do Plano Viver sem Limite.

Por sua característica, assim como a maioria das pautas de Direitos Humanos o tema da pessoa com deficiência, possuí espaço na organização de boa parte dos sistemas burocráticos da administração pública, seja através de assessorias, coordenações ou até como secretarias especificas, no entanto estas trabalham com estruturas físicas e de pessoa bastante limitadas e com orçamentos pouco significativo, em sua maioria atuam de forma articulada com outras pastas de governo, numa lógica política de atuação transversal.

No Plano Viver sem Limite, a participação social acontece na mesma lógica do modelo adotado pela maioria das políticas públicas, isto é para a garantia da descentralização e o controle social das políticas sociais o mesmo determina no artigo 7º do Decreto que caberá ao grupo gestor de articulação e monitoramento apresentações periódicas dos resultados ao Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência - CONADE, constituído paritariamente entre governo federal e entidades da sociedade civil organizada, ou seja, pela via da democracia participativa.

Na fase de elaboração do Plano Nacional, além da consulta e construção em conjunto com o CONADE, também foram utilizados os resultados das deliberações de dois processos de Conferências Nacionais, nos anos de 2006 e 2008 convocadas para debater e propor ações para efetivação de direitos das pessoas com deficiência.

Quanto a execução das políticas, para além do rompimento de preconceitos e questões relacionadas a postura, portanto atitudinais, um dos principais entraves na efetivação das políticas públicas direcionadas a esta população esta relacionado a questão econômica, esta implica na limitação do conjunto dos direitos sociais reconhecidos. Por suas especificidades e considerando em muitos casos não ter uma aplicação mais universal, as politicas voltadas as pessoas com deficiência, são muitas vezes rotuladas como políticas paternalistas, de conquistas coletivas ou corporativas, portanto passíveis de ser enquadradas como geradoras de desequilíbrios financeiros e orçamentários por gestores de pastas econômicas, condicionadas na maioria das vezes a sua execução a disponibilidades orçamentárias. Neste ponto, novamente a participação social se faz presente no acompanhamento e monitoramento da execução do Plano, garantindo assim o exercício da cidadania, definida por Campos (2001), como a garantia de efetivação de direitos civis, sociais e políticos assegurados aos membros de uma determinada sociedade através da efetivação de liberdades individuais, da participação política e do acesso a bens de consumo e à proteção social pública.

Ainda em relação a sua execução, a ampla maioria das ações apresentadas no Plano Viver sem Limite são executadas com participação através de descentralização de recursos aos Estados e principalmente aos municípios. Para assegurar o comprometimento com a sua execução o Governo Federal apostou num documento de compromisso público e político denominado “Termo de adesão ao Plano Viver sem Limite”. Este documento além de estabelecer questões operacionais, sugere aos demais entes federativos a criação de comitês de acompanhamento local do Plano, bem como a criação ou fortalecimento dos Conselhos de Direitos da Pessoa com Deficiência a nível estadual e municipal. Esta proposta converge no principio da efetiva participação social no monitoramento do Plano.

Em consulta ao site da Secretaria de Direitos Humanos, em julho de 2014, entre os estados brasileiros apenas São Paulo não havia manifestado adesão. Já em relação aos municípios até aquele período cerca de 32% já haviam aderido. Estas adesões foram articuladas em sua maioria por organizações e representações sociais locais, nestes atos os gestores públicos, prefeitos e governadores, apresentaram seus compromissos na sinergia de ações com o plano federal, além de suas propostas de políticas para o segmento, traduzidas na maioria das vezes em planos locais. Esta ação constitui-se de um importante instrumento de participação e fortalecimento social, pois aproximou o poder político local do campo das suas reivindicações sociais.

Com o fortalecimento desta rede de atores sociais, o Governo Federal faz uma aposta na efetiva ação de acompanhamento e avaliação dos resultados a política pública, que tem todas as suas metas de execução programadas para o termino do exercício de 2014.  

Ainda como importantes instrumentos de participação e controle social do Plano estão ás redes de Conselhos de Políticas Públicas, visto que as ações nele contidas não rompem com a lógica decisória dos sistemas constituídos, ou seja, para as políticas de saúde o Sistema Único de Saúde - SUS, para a assistência social o Sistema Único de Assistência Social -  SUAS e para a educação o Plano de Ações Articuladas – PAR. Todos já referendados como modelos de gestão de políticas setoriais, com forte participação social em suas composições.  

7. Considerações finais

Inicialmente é necessário ter clareza da relação direta entre a necessidade de organização social e ausência de políticas públicas, em sua maioria estas organizações nascem do conflito econômico-político e social, Partem de sua estruturação para exigir dos governos intervenção a estes conflitos, daí deriva a característica repressiva presente em muitas destas políticas, não considerando em muitas vezes, as questões sociais existentes na sociedade. No entanto, este próprio movimento controla através das lutas sociais esta estratégia repressiva do Estado.

Considerando os conceitos aqui explicitados, definimos territorialidade não só como espaço de influência geográfica, mas também como o espaço da política, do social, portanto que se define também pela organização e estruturação de organizações sociais.  No entanto, cabe aos governos a partir da implementação e execução de políticas a definição de território, após mapeamento como o espaço de deficiência das políticas públicas, ou seja, priorizando o atendimento das necessidades daquelas com mais carências.

O que se evidenciou ao longo da implementação e execução da maioria das ações do Plano Viver sem Limite, foi uma forte predominância na definição de território, considerando o critério de espaços onde se evidenciou ausências de políticas públicas, estes nem sempre com forte organização social. Entende-se que esta motivação aconteça em razão do governo optar por outros instrumentos de participação social na definição de suas políticas, tais como conferências e consultas públicas, tentando assim desviar possíveis vieses de interesses e garantindo uma pluralidade de demandas, sugestões e opiniões  para a tomada de decisões.

Ainda há muitas questões a avançar para garantir a verdadeira participação social na definição de Políticas Públicas, entre elas:  superar a ideologização partidária das organizações e conselhos de direitos, vencer o processo no qual reconhece direitos da maioria como direito universalizado e questões que envolvem a autonomia administrativa e financeira destes Conselhos em relação aos Governos, uma vez que destes dependem para sua manutenção. Não obstante a todos os desafios á ser superados, indiscutivelmente o Brasil caminha para efetivamente construir uma maturidade democrática, neste sentido a participação social se apresenta como um elemento de fortalecimento para estas organizações e de garantia de efetividade das políticas públicas para os governos.

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1. Graduado em Administração pela Faculdade Porto-Alegrense de Ciências Contábeis e Administrativas, Licenciado para Docência de Educação Profissional e Tecnológica com habilitação na área de Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Católica de Brasília, mestrando em Gestão Pública pela Universidade de Brasília

2. Mestre em Gestão Pública pela Universidade de Brasília - UnB (2016). Graduando em Ciências Contábeis na Universidade Norte do Paraná - Unopar (2014). Possui graduação em Administração pela Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Candeias (2014) e graduação em Gestão Empresarial e Controladoria pelo Centro Universitário Planalto do Distrito Federal (2011). Atualmente é professor de ensino básico, técnico e tecnológico do Instituto Federal de Brasília, coordenador de pólo de ensino à distância - EaD/IFB, tendo atuado também na gestão, enquanto coordenador sistêmico e ainda como diretor de administração e planejamento no IFB. Tem experiência na área de Administração, Contabilidade e Logística, com ênfase em Administração Pública, Contabilidade Gerencial e Pública e Controladoria. Email: daniel.souza@ifb.edu.br