ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 17) Año 2017. Pág. 26

Boas práticas de governança aplicadas ao setor público: Uma análise na prestação de contas de cinco universidades públicas federais

Good governance practices applied to the public sector: Analysis of five federal public universities accountability

Carolina Jaber CASTRO 1; Guido Vaz SILVA 2

Recibido: 17/10/16 • Aprobado: 29/11/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Referencial teórico

3. Metodologia

4. Análise dos resultados

5. Considerações finais

Referências

1. Introdução

A utilização do termo “governança” teve início no ramo privado, denominada “governança corporativa”, a partir do momento em que organizações e seus bens passaram a ser geridos por terceiros (Cavalcante; Luca, 2013). Nesse contexto, foi necessário estabelecer práticas que deixassem os proprietários seguros, promovendo alinhamento de ações e redução de conflitos abordados pela Teoria da Agência.

No final dos anos 80, alguns órgãos internacionais, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Comitê do Setor Público (PSC) da Federação Internacional de Contadores (IFAC), adaptaram suas práticas ao setor público (Cavalcante; Luca, 2013, p.74). O que propiciou discutir a governança na esfera pública e resultou nos princípios básicos que a norteiam: “a responsabilidade de prestar contas, a transparência, a participação, o relacionamento e a eficiência” (Bogoni et al, 2010, p. 124).

A prestação de contas com responsabilização (accountability) e a transparência são pilares básicos da governança pública (Cavalcante; Luca, 2013) que possibilitam ao cidadão “controlar o exercício do poder concedido a seus governantes” (Rocha, 2011, p. 84). Tendo por base estes princípios, o presente estudo tem como objetivo avaliar a prestação de contas de cinco Universidades Públicas Federais de acordo com as boas práticas de governança pública. Espera-se que esta pesquisa possa contribuir nas futuras prestações de contas das Universidades Públicas federais e outros órgãos e entidades da administração pública, segundo boas práticas de governança.

2. Referencial teórico

2.1. O gerencialismo na administração pública

Devido à necessidade de se estruturar e racionalizar a atividade e a intervenção do Estado na vida econômica e social, a Teoria da Administração Pública começou a se desenhar nos Estados Unidos no final do século XIX. Nesse contexto, surge no setor público a chamada Administração Científica ou Administração Tradicional, que tem por fundamentos o modelo burocrático, a dicotomia entre política e administração, e a organização do trabalho baseada no princípio de máxima eficiência, através da redução de custos e esforços (Rocha, 2001).

No entanto, após a II Guerra Mundial, lhe foram apresentadas diversas confrontações intelectuais, como o impacto sobre a motivação dos empregados e resistência às mudanças frente à prescrição estrita de tarefas, a impessoalidade em excesso e a utilização da senioridade para promoção funcional, que freia competição entre funcionários e os distancia dos interesses dos destinatários dos serviços (Secchi, 2009).

Em 1973, após a crise do petróleo, a política mundial viu alguns de seus pilares desabarem, “com menos recursos e menos poder, os governos buscaram reduzir suas funções e ampliar sua eficiência” (Sanabio; Santos; David, 2013, p. 23). A partir da década de 1980, então, um novo termo começou a ser ouvido e a alcançar domínio em alguns círculos, a “gestão pública” (Bovaird; Löffler, 2009).

Diversas críticas feitas ao modelo burocrático impulsionaram o surgimento dos chamados modelos pós-burocráticos da administração pública, dos quais Secchi (2009) destaca o gerencialismo (managerialism), e a Governança Pública. O autor define o gerencialismo como modelos organizacionais “que incorporam prescrições para a melhoria da efetividade da gestão das organizações públicas”, e a Governança como um modelo relacional, por oferecer “uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo” (Secchi, 2009, p. 349). 

2.2. Teoria da agência e conflitos de interesses

Bovaird e Löffler (2009), tratam a cooperação entre o governo e stakeholders como o principal desafio para se alcançar uma “boa governança”, no entanto os problemas de assimetria informacional abordados pela Teoria da Agência são obstáculos a serem superados.

De acordo com Rocha et al (2012), a Teoria da Agência estuda o relacionamento entre o principal e o agente, e os problemas de conflito gerados neste relacionamento, resultantes da assimetria da informação. Segundo os autores, os gestores ligados diretamente às negociações no dia a dia da empresa são os agentes. O proprietário, ou o principal, depende das informações dos agentes para acompanhar e exercer o controle sobre a forma como a organização está sendo gerida, só que muitas vezes as recebem de forma incompleta.

A Administração Pública, com objetivo de atender as necessidades da população, conta com três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), cabendo ao Executivo a gestão dos recursos e a prestação dos serviços públicos. Logo, potenciais conflitos de interesse podem surgir, tendo em vista que os proprietários dos recursos não exercem diretamente a sua gestão (Cavalcante; Luca, 2013).

O controle dos recursos e sua gestão pela Administração Pública se configura como um potencial problema de agência, já que não há segurança sobre o alinhamento de interesses das partes. Para facilitar a convergência de interesses e transmitir segurança aos proprietários quanto aos resultados da gestão pública, podem ser utilizados mecanismos de Governança aplicados ao setor público (Cavalcante; Luca, 2013).

2.3. Governança pública

A partir da concepção da abordagem gerencial na Administração Pública, o conceito de governança foi adaptado ao setor público pela necessidade de transformar suas organizações em ambientes flexíveis e adaptáveis. Entretanto, as diferenças de valores entre os setores público e privado e na dinâmica das relações com os acionistas e partes interessadas, afetaram a transferência automática de idéias (Edwards et al, 2012). A governança pública começa a ser desenhada a partir da crise fiscal dos anos 1980, quando existiu a necessidade de novos arranjos econômicos e políticos que tornassem o Estado mais eficiente (TCU, 2014).

O modelo relacional “Governança Pública”, muda a perspectiva da Nova gestão Pública, de focar somente nos resultados oferecidos à sociedade, a focar também nos meios com que estes resultados são alcançados.

A Governança pública traz uma distinção clara de outros modelos com relação ao tratamento do cidadão, ao transformá-lo em participante na construção das políticas públicas. De acordo com Secchi (2009), no modelo burocrático o cidadão é visto como usuário dos serviços públicos, e no gerencialismo, como cliente, cujas necessidades devem ser satisfeitas. Por outro lado, sob a ótica da Governança Pública, os cidadãos e outras organizações são parceiros ou stakeholders, “com os quais a esfera pública constrói modelos horizontais de relacionamento e coordenação” (Secchi, 2009, p. 363).

A governança pública é um sistema que envolve não só ferramentas, mas também práticas e processos que possibilitem a participação das pessoas nos trabalhos do governo, o que traz uma visão do cidadão como participante da gestão (Bingham; Nabatchi; O’Leary, 2005). Sob tais circunstâncias, duas questões se destacam: a prestação de contas com responsabilização (accountability) e a transparência.

Cavalcante e Luca (2013) destacam a importância da transparência e a accountability como princípios e práticas de governança recomendadas por diversas organizações, nacionais e internacionais, como a OCDE, IBGC, Banco Mundial, PSC e IFAC. Conforme afirma Bizerra (2011), a transparência e accountability possibilitam um maior controle e acompanhamento da gestão pública e minimizam conflitos de interesses entre gestores e a população.

Caracterizada por Cruz e Ferreira (2008) como um requisito para uma gestão democrática, a transparência no setor público depende do grau e da forma como se dá o acesso aos usuários da informação. É atribuído valor à informação não só pela quantidade que é fornecida, mas pela sua utilidade e pela compreensão que o usuário tem da mesma. As informações disponibilizadas, além de compreensíveis aos usuários, devem ser “capazes de comunicar o real sentido que expressam, de modo a não parecerem enganosas” (Cruz; Ferreira, 2008).

A accountability exige a divulgação de informações financeiras e não financeiras pelas instituições públicas, para que seus stakeholders avaliem e analisem os processos e resultados obtidos (Católico, 2012, p. 60), possibilitando a responsabilização dos gestores públicos por seus atos. Segundo Católico, “a revelação da informação pode ser entendida como o ato de preparar e apresentar os aspectos que são ignorados ou secretos sobre a organização” (Católico, 2012, p. 60).

2.4. Boas práticas de governança

Para que o Estado seja eficiente e atenda as demandas da sociedade por mais transparência, accountability, equidade e responsabilidade em sua gestão, é fundamental fortalecer seus mecanismos de governança pública. Na busca por fortalecer esses mecanismos, organizações nacionais e internacionais desenvolveram códigos com melhores práticas de governança aplicadas ao setor público, como o Tribunal de Contas da União (TCU), a International Federation of Accountants (IFAC), Institute of Internal Auditors (IIA), Fundo Monetário Internacional (FMI), Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) e The Independent Commission for Good Governance in Public Services, composto pelo Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) e Office for Public Management (OPM).

Autores como Cavalcante e Luca (2013), Bizerra (2012) e Silva (2012) já utilizaram recomendações de códigos de governança para análise das práticas utilizadas na prestação de de entidades públicas. Cavalcante e Luca (2013), analisam a adequação das informações disponibilizadas no portal eletrônico da Controladoria Geral da União (CGU), com base nas recomendações da IFAC para controle e relatórios externos. Silva (2012) analisa as práticas de governança evidenciadas nos Relatórios de Gestão do Fundo Nacional de Educação – FNDE, com base nas práticas propostas pela IFAC. Bizerra (2012) baseia seu estudo em códigos publicados pela Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Fundo Monetário Internacional (FMI), Independent Commission on Good Governance in Public Services, Institute of Internal Auditors (IIA), International Federation of Accountants (IFAC) e pelo Ministério de Finanças Holandês.

3. Metodologia

Com base nos objetivos gerais, a presente pesquisa é classificada como exploratória por tornar o problema mais familiar e explícito. Quanto à análise dos dados, classifica-se como qualitativa, na realização de pesquisa bibliográfica e documental para elaboração do quadro avaliativo, e quantitativa na atribuição de percentuais de conformidade dos relatórios de gestão e peças complementares ao quadro proposto.

Os dados foram coletados por meio dos portais eletronicos das Universidades da amostra e de seus relatorios de gestão disponibilizados em seus sítios e no portal do TCU. Posteriormente, foram avaliados de acordo com seu grau de aderência às boas práticas de governança. Para realização desta etapa, foi elaborado um quadro que sintetiza as principais recomendações de códigos publicados por órgãos influentes na área e autores selecionados por meio da pesquisa bibliográfica realizada. Os seguintes códigos de boas práticas de governança foram utilizados para construção do quadro avaliativo:

1. International Framework: Good Governance in the Public Sector (IFAC; CIPFA, 2014);
2. Avaliação da OCDE sobre o Sistema de Integridade da Administração Pública Federal Brasileira: Gerenciando riscos por uma Administração Pública mais íntegra (OCDE, 2011);
3. Assessing Organizational Governance in the Public Sector (IIA, 2014);
4. Manual de Transparência Fiscal (FMI, 2007);
5. The Good Governance Standard for Public Services (OPM; CIPFA, 2004);
6. Governança Pública: Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública e ações indutoras de melhoria (TCU, 2014).

Ao atribuir a pontuação de cada item, foram utilizadas três escalas de pontuação: atendido, atendido parcialmente e não atendido. Para tanto, foram considerados os seguintes critérios:

1. se o item for totalmente atendido, é atribuída a este a nota 2,00;
2. se o item for atendido parcialmente, é atribuída a este a nota 1,00; e
3. se o item não for atendido, é atribuída a este a nota 0.

Com finalidade de sistematizar o estudo e facilitar a compreensão das informações apresentadas, as práticas de governança foram agrupadas em diferentes categorias: estrutura e processos organizacionais, gestão de pessoas, governança, estratégia, integridade, transparência e prestação de contas, controle e auditoria interna e compras públicas.

A seguir será apresentado o quadro avaliativo particionado por categorias. Cada quadro apresenta a descrição das práticas de governança analisadas, a nota máxima (N) por cada item ou boa prática adotada, e os códigos e autores consultados para elaboração de cada item.

A avaliação da categoria Estrutura e Processos Organizacionais foi realizada por meio do quadro 1, que retrata práticas de governança relacionadas à divulgação da estrutura da organização, membros da alta administração e instâncias superiores, além de seus papéis e responsabilidades.

Quadro 1 - Boas práticas de evidenciação para Estrutura e Processos Organizacionais.
Fonte: Elaborado pelos autores.

A categoria “gestão de pessoas” (Quadro 2) aborda as boas práticas no processo de seleção de membros da alta administração e instâncias superiores, divulgação de sua remuneração, competências desejáveis para exercício da função, treinamento, capacitação e avaliação de seu desempenho.

Quadro 2 - Boas práticas de evidenciação para Gestão de Pessoas.
Fonte: Elaborado pelos autores

A categoria “governança” (Quadro 3) inclui as práticas referentes à implantação de um Sistema de governança, incluindo a governança de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), papéis, responsabilidades e mandato de suas instâncias internas, além da divulgação de práticas de governança adotadas.

Quadro 3 - Boas práticas de evidenciação para Governança.
Fonte: Elaborado pelos autores

A categoria “Estratégia” (Quadro 4) aborda práticas relacionadas à gestão estratégica da organização, as quais englobam a definição clara da estratégia, sua missão, visão e valores, estabelecimento de indicadores de desempenho, diretrizes de monitoramento e metas, além da transparência como ferramenta estratégica.

Quadro 4 - Boas práticas de evidenciação para Estratégia.
Fonte: Elaborado pelos autores

A categoria “Integridade” (Quadro 5) é dividida nos componentes “Código de ética” e “Controle e denúncias”. As práticas agregadas nesta categoria são relacionadas à adoção e aplicação de um Código de ética, e à implantação de mecanismos de controle de ética, como monitoramento de adesão ao código e denúncias de práticas não-éticas.

Quadro 5 - Boas práticas de evidenciação para Integridade.
Fonte: Elaborado pelos autores

A categoria “Transparência e Prestação de Contas” (Quadro 6) é dividida nos componentes “Comunicação com stakeholders”, “Portais de transparência” e “Relatórios externos”. Nesta categoria as práticas são relacionadas à adoção de mecanismos que possibilitem a transparência e prestação de contas dos atos de gestão e contas públicas, além da participação da sociedade no controle e na tomada de decisão da entidade.

Quadro 6 - Boas práticas de evidenciação para Transparência e Prestação de Contas.
Fonte: Elaborado pelos autores

A categoria “Controle” (Quadro 7) se divide nas práticas relacionadas aos componentes de “Gestão de Riscos”, “Auditoria Interna”, “Gestão de desempenho” e “Gestão financeira e orçamentária”.

Quadro 7 - Boas práticas de evidenciação para a categoria Controle.
Fonte: Elaborado pelos autores

A categoria de “Compras públicas” (Quadro 8) é composta pelas práticas relacionadas à “Integridade nas licitações”, às quais tem por objetivo a transparência nas informações sobre licitações e sua dispensa, as práticas adotadas na área de compras, seus indicadores de desempenho e controle de riscos.

Quadro 8 - Boas práticas de evidenciação para Compras Públicas.
Fonte: Elaborado pelos autores

4. Análise dos resultados

Para melhor visualização dos resultados, foi elaborada a tabela 1, contendo a pontuação por categoria e por subcategorias (p), seu percentual na totalidade dos pontos por categoria (p/c), e a linha “totais” que discrimina o total da pontuação por universidade e o percentual de aderência às boas práticas de governança.

A UFRJ demonstra, em média, apenas 37,8% de conformidade com as boas práticas de governança pública. Os maiores problemas encontrados são referentes à ausência ou falta de transparência de seus mecanismos de controle, como gestão de riscos e custos, planejamento para as atividades de auditoria e avaliação do desempenho em comparação às metas estabelecidas anteriormente; ausência de um código de ética formalizado; ausência de uma carta de serviços ao cidadão para toda a Universidade; pouca clareza e transparência dos mecanismos de gestão de pessoas; não publicação de suas demonstrações financeiras e a disponibilização tardia de seus Relatórios de gestão.

A UFMG se saiu melhor que as demais, no entanto, alcançou apenas 52,3% de conformidade às boas práticas de governança. Seus principais pontos críticos se referem à falta de divulgação na categoria gestão de pessoas; ausência de monitoramento da adesão ao código de ética, revisão de seus procedimentos e avaliação de riscos na adoção de padrões de ética ruins; ausência transparência na maneira como feedbacks e pesquisas são utilizados na tomada de decisão; ausência de gestão de riscos e de custos; e não divulgação de um manual de boas práticas para compras públicas, visando a integridade de suas licitações.

A UNB alcançou um total de 45,3% de adequação às práticas de governança propostas. A universidade deixa de divulgar informações referentes à avaliação de desempenho, remuneração e competências necessárias aos membros da alta administração e colegiados superiores, tampouco divulga as formas de avaliação de desempenho de seu pessoal; não inclui transparência e participação das partes interessadas no seu Plano de Desenvolvimento Estratégico; não adota um código de ética; não disponibiliza informações referentes à sua execução orçamentária; não torna públicas suas demonstrações financeiras e o parecer de auditoria; não torna transparentes ou não possui medidas relevantes de controles internos, como a gestão de riscos e custos, planejamento para auditoria interna, gestão financeira e orçamentária.

No caso da UFF, os principais fatores responsáveis pelo seu desempenho de 46,5% de aderência ao modelo relacionam-se ao fato de a universidade não divulgar as competências necessárias, as formas de avaliação e seus resultados, as metas de desempenho e a remuneração paga à alta administração e aos colegiados superiores; as demonstrações financeiras, o parecer de auditoria e o parecer do órgão de controle externo; não adotar a gestão de riscos e custos como ferramentas estratégicas; não tornar acessível o planejamento para as atividades de auditoria interna nem indicadores de seu desempenho; além de não publicar um manual para consulta de boas práticas nas compras públicas.

A UFRGS atingiu um percentual de 46,5% do total por consequência, principalmente da divulgação mais fraca nas categorias de compras públicas, integridade, controle, gestão de pessoas e governança. As principais falhas observadas são referentes à ausência de informações sobre avaliação de desempenho, remuneração e competências necessárias aos membros da alta administração e colegiados superiores; ausência da divulgação de um código de ética, de mecanismos para sua revisão, e controle de riscos na adoção de padrões éticos ruins; divulgação fraca de sua execução orçamentária; ausência da gestão de riscos e custos como ferramentas estratégicas; e inexistência de um manual de boas práticas para compras públicas.

A média de pontos da pesquisa por categorias e subcategorias está representada na tabela 2. Além do percentual médio por categoria (n/c), a tabela demonstra os percentuais médios em relação ao total de pontos (n/t). A categoria com maior aderência às boas práticas de governança é a relacionada às informações de estrutura organizacional, papéis e responsabilidades. Em segundo lugar, com 67,5% em média, encontram-se os dados relativos à estratégia da organização. Pouco mais da metade das práticas relacionadas à categoria governança, são cumpridas pelas universidades, no entanto, não são adotados códigos de boas práticas publicados por órgãos influentes na área. Com relação às práticas de transparência e prestação de contas, elas são cumpridas em 50% pelas universidades da amostra.

As práticas mais fracas são, em média, adotadas nas categorias de gestão de pessoas, com 30%, mecanismos de controle, com 34,8%, integridade nas compras públicas, com 37,5%, e, por fim, a categoria de integridade da gestão, correspondente aos códigos de ética, controles e denúncias, com 42,7%.

Tabela 1 - Totais por categoria e subcategoria de boas práticas de governança.
Fonte: Elaborado pelos autores

Em média, as universidades selecionadas cumprem somente 45,7% das boas práticas de governança pública selecionadas por este estudo, o que pode ser interpretado como uma ausência de mecanismos importantes de governança em sua gestão, que por sua vez pode resultar no mau funcionamento da “máquina pública” e abrir espaço para desvios de interesses.

Tabela 2 – Média e moda por categoria e subcategoria de boas práticas de governança
Fonte: Elaborado pelos autores.

5. Considerações finais

O presente estudo teve seu foco em demonstrar como as informações divulgadas pelos relatórios de gestão e disponíveis nos portais da UFRJ, UFMG, UNB, UFF e UFRGS se traduzem aos seus clientes externos em termos de transparência e accountability, dois dos princípios basilares de uma boa governança pública.

O objetivo geral do estudo foi avaliar os relatórios de gestão e demais informações prestadas nos sítios das universidades de acordo com boas práticas de governança. Para isso, foram selecionadas boas práticas, publicadas por órgãos influentes e corroboradas por pesquisas científicas, e elaborado um quadro avaliativo das informações divulgadas pelas entidades com base nestas práticas.

Na avaliação da prestação de contas das universidades, os maiores problemas encontrados foram: falta de transparência ou ausência de mecanismos de controle adequados, como gestão de riscos e de custos, planejamento e controle das atividades de auditoria interna; ausência de um código de ética formalizado pela maior parte da amostra; pouca clareza e transparência nos mecanismos de gestão de pessoas; não inserção da população na tomada de decisão, tornando sua participação limitada a denúncias e questionamentos (Ouvidoria e SIC); além de não realizarem a publicação das demonstrações financeiras junto aos relatórios de gestão, acompanhadas do parecer de auditoria.

Com um percentual médio total de 45,7% de adequação às boas práticas de governança selecionadas por este estudo, as universidades demonstram ainda ter um longo caminho a ser percorrido na busca por uma governança consolidada, com práticas transparentes e inclusivas, que possibilitem ao cidadão segurança de que seus recursos são aplicados de forma correta, em busca do bem comum.

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1. Graduação em Ciências Contábeis pela UFRJ. Mestranda em Sistemas de Gestão pela UFF. Email: caroljaber@gmail.com

2. Graduação em Administração pela UFF, mestrado em Administração de Empresas pela PUC -RJ e doutorado em Engenharia de Produção pela UFRJ. Professor do curso de Mestrado Profissional em Sistemas de Gestão da UFF. Email: guidovazsilva.gpi@gmail.com