ISSN 0798 1015

Vol. 38 (Nº 03) Año 2017. Pág. 8

O processo de inserção da assistência social no campo da política pública no Brasil

Process insert social care in the field of public policy in Brazil

Juliana PAGANINI 1; Reginaldo de Souza VIEIRA 2

Recibido: 02/08/16 • Aprobado: 02/09/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. A construção do conceito de política pública

3. A concepção histórica da assistência social no Brasil

4. A assistência social enquanto política pública

5. Considerações finais

Referências

1. Introdução

Conceituar a categoria política pública não é tarefa fácil quando se tem sociedades complexas, cujas relações já não são mais homogêneas, muito pelo contrário, assiste-se a uma pluralidade de anseios, de conflitos, como também de perspectivas e visões de mundo.

Portanto, compreender o processo de inserção da assistência no campo das políticas públicas no Brasil não é algo simples, tendo em vista que historicamente a concepção de assistência social esteve distante do reconhecimento enquanto política pública, devido à sua estreita ligação com a caridade, bondade, favoritismo, dificultando a exigência do reconhecimento de direitos pela em sua relação com o Estado.

Mesmo com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que reconheceu a assistência social como um direito de cidadania, ou seja, um direito de todo cidadão e uma obrigação do Estado (Campos, 2015) e da Lei Orgânica de Assistência Social, essa situação se manteve, ou seja, ainda predominou a forte presença do assistencialismo como sinônimo de assistência social.

Procurando romper com esse contexto, o Governo Federal, em parceria com outros órgãos, elaborou a Política Nacional de Assistência Social em setembro de 2004, implantando no Brasil o Sistema Único de Assistência Social e consequentemente concretizando as diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social (Brasil, 2015-d).

Neste sentido, partindo das premissas apresentadas, este estudo será desenvolvido em três partes: a) a primeira abordará o conceito de políticas públicas; b) a segunda parte contextualiza a assistência social no Brasil, ressaltando de que maneira ela foi encarada no decorrer dos anos, bem como informando quais instrumentos foram sendo criados na tentativa de inseri-la no âmbito das políticas públicas; c) por fim, na terceira parte, será analisado o momento em que a assistência social deixou de ser relacionada com ato de caridade, assumindo uma postura de política de Estado e direito do cidadão, tendo como principal pilar a regulamentação e criação da Política Nacional de Assistência Social.

Destaca-se que a pesquisa foi desenvolvida utilizando o método dedutivo, por intermédio da abordagem qualitativa, com técnicas de pesquisa documento-legal e bibliográfica.

2. A construção do conceito de política pública

O conceito de política pública não é estanque, acabado, fechado, mas está em constante transformação, ou seja, sua definição altera-se conforme o contexto social, cultural e econômico de cada sociedade.

Sua análise necessita de uma compreensão multidisciplinar (Philippi Jr; Silva Neto, 2011), que supere a visão fragmentada e disciplinar, e visualize o objeto de estudo a partir de uma olhar holístico. Portanto, existe a necessidade de diálogo entre as diversas áreas do conhecimento científico.

A categoria política pública tem o seu surgimento nos países origem anglo-saxã, em especial na década de 1930, nos Estados Unidos da América (Souza, 2007).  Na Europa, ela é inserida no contexto das ciências sociais e administrativas na década de 1980 (Subirats el al., 2012). No Brasil, sua inserção na agenda política veio ocorrer a partir da década de 1980 (Schmidt, 2008) na esteira do processo de constitucionalização e reconhecimento dos direitos fundamentais sociais.

Para Subirats el al. (2012, p. 37), a compreensão do que seja políticas públicas pressupõe “las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requeire de una acción concertada”.

Ela não possui um caráter de neutralidade, por estar fortemente marcada pela opção política daqueles que governam o Estado. Neste sentido, não é possível compreendê-la fora do contexto político do Estado e da relação que este mantém com a sociedade (Schmidt, 2008).

Entende Teixeira (2002, p. 2) que as políticas públicas se constituem em

[...] diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamento), orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas.

Schmidt (2008) levanta uma reflexão acerca da relação das políticas públicas com a esfera do público, afirmando que este público distingue-se do privado como também do estatal, mas vai muito além de tudo isso, adquirindo uma dimensão mais ampla e robusta, em um sentido comunitário.

Ademais, a efetivação dos direitos fundamentais como principal meta da política pública revela a sintonia que esta deve ter com a CRFB/1988, constituindo-se em relevante ferramenta de transformação da realidade social.

Deve ser ressaltado que as definições de políticas públicas,

[...] mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o locus onde os embates em torno de interesses, preferências e idéias se desenvolvem, isto é, os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores. (Souza, 2007, p. 69)

Independentemente do conceito que se opta para caracterizar uma política pública, não se pode perder de vista seu propósito, ou seja, a razão pela qual foi elaborada e o público que ela almeja atingir, fazendo com que a própria sociedade sinta a necessidade desta política existir.

Conforme Gianezini, Barreto e Vieira (2015, p. 170), “é importante destacar não ser possível desconectar a política pública da esfera política propriamente dita. Ela é em sua essência uma ação que envolve uma decisão política de governo”.

Portanto, as políticas públicas se consubstanciam em instrumental que permitem que os Estados possam planejar e executar ações voltadas ao combate/redução das desigualdades sociais (Bucci, 2013). E é neste cenário que se insere a construção de uma política pública na área da assistência social.

3. A concepção histórica da assistência social no Brasil

Para que se possa compreender o espaço que a assistência social conquistou na sociedade, é fundamental analisar sua trajetória até a promulgação da CRFB/1988, visualizando assim os diferentes momentos e concepções a ela atribuídas.

No Brasil, a história da assistência social foi marcada pelo seu caráter de caridade, filantropia, solidariedade religiosa, sendo destinada aos pobres, doentes, ou incapazes de se manterem por si só na sociedade.

Para Mestriner (2001, p. 286),

A assistência tem sido entendida há mais de cem anos como forma de ajuda àqueles sem condições de autoprovimento de suas vidas. Assim, desde as legislações imperiais, foi concebida como aparato social e operada, via de regra, sob a forma de auxílios e subvenções às organizações que patrocinavam tais ações de ajuda. Esta é a dimensão da prática social – constituída ao longo do tempo pelos mecanismos de benemerência, filantropia e caridade.

Entretanto, essa prática da assistência não acontece apenas no Brasil, já que em diferentes sociedades se construiu o entendimento de que existem pessoas mais frágeis, dependentes, que precisam de ajuda e apoio das “almas caridosas” (Lonardoni; Gimenez; Santos, 2006, p. 1).

Deve ser destacado que nem mesmo o viés assistencialista foi aplicado em grande parte de nossa história, pois as pessoas que se encontrassem nesta condição eram vítimas de violência policial, sendo consideradas as culpadas pelo problema social do País.

As poucas ações acabaram sendo realizadas a partir da Lei Elói Chaves pelos Institutos de Aposentadoria e Pensão e pelas Caixas de Aposentadoria e Pensão das categorias organizadas e apenas para beneficiar os seus trabalhadores e familiares.

Bem lembram Yazbeck, Silva e Giovanni (2007, p. 41), que

[...] até 1930 em nosso país não se compreendia a pobreza enquanto expressão da questão social. Quando esta se colocava como questão para o Estado, era de imediato enquadrada como caso de polícia e tratada no interior de seus aparelhos repressivos.

A primeira regulação da assistência social no Brasil foi criada, neste cenário, em 1938, com a instauração do Conselho Nacional de Serviço Social, vinculado ao Ministério da Educação e Saúde, composto por pessoas de alto poder aquisitivo, que praticavam a caridade substituindo o Estado com sua autonomia interna (Lonardoni; Gimenes; Santos, 2006).

Em que pese essa conjuntura, o Conselho Nacional de Serviço Social não se tornou um organismo atuante, fazendo com que em 1942 se instituísse a Legião Brasileira de Assistência (LBA), cuja coordenação se deu por Darcy Vargas, a primeira dama desse período político (Sposati, 2005).

A LBA se consolidou por meio de lei federal e foi registrada no Ministério da Justiça e Negócios Interiores, tendo como objetivo precípuo: “prestar, em todas as formas úteis, serviços de assistência social, diretamente ou em colaboração com instituições especializadas”, ficando reconhecida como o órgão que atuava junto ao Estado no tocante aos serviços, consultas e funcionamento de associações similares a ela (art. 1º da Lei 4.830/42) (Brasil, 2015-b). Ela adquire um sentimento patriótico quando as primeiras damas da República assumem a sua presidência, atuando em ações pontuais urgentes, fragmentadas e focalistas (Lonardoni; Gimenes; Santos, 2006).

Em 1969, durante o Governo Ditatorial Militar, a LBA foi transformada em uma fundação, vinculada ao Ministério do Trabalho e Previdência Social. Já no ano de 1974, sob o governo de Geisel, é criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, que tinha em sua estrutura a Secretaria de Assistência Social, de atribuição consultiva (Lonardoni; Gimenes; Santos, 2006). E, em 1977, ocorre a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), que tinha na sua estrutura a LBA, a  Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) e o Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS).

Esse modelo somente será efetivamente questionado a partir dos processos de mobilização social que culminaram com o fim da ditadura militar e a promulgação da CRFB/1988. Essa mobilização social refletiu no texto constitucional, que fez reconhecer a assistência social como um direito fundamental social, inserindo-a no âmbito da seguridade social.  

O artigo 194 da CRFB/1988, ao afirmar que a seguridade social abrange várias ações propostas pelos Poderes Públicos e pela sociedade, “destinada a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (Brasil, 2015-a), expressa o rompimento com o estigma caritativo que a norteou historicamente.

Isso porque o artigo 203 da Constituição Federal de 1988 assevera que a “assistência social será prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social”, trazendo dentre seus objetivos, desde a proteção à família (art. 203, I, CF), até a garantia de um salário mínimo mensal (art. 203, V, CRFB/1988) (Brasil, 2015-a).

A partir do momento que a CRFB/1988 inseriu a assistência social enquanto direito social, ela foi retirada do campo da caridade, do assistencialismo, e transformada em direito, prestado pelo Estado, com a possibilidade de ser exigido pela sociedade.

Nessa esteira de ressignificação da assistência social, em 07 de dezembro de 1993 foi sancionada a Lei Orgânica de Assistência Social pelo então presidente Itamar Franco, introduzindo um novo significado para esta categoria (Brasil, 2015-c).

Segundo Giaqueto (2010, p. 2), a Lei Orgânica de Assistência Social

[...] trata-se, mais do que um texto legal, de um conjunto de ideias, de concepção e de direitos. A LOAS introduz uma nova forma de discutir a questão da Assistência Social, substituindo a visão centrada na caridade e no favor. É o instrumento que regulamenta os pressupostos constitucionais, ou seja, o conteúdo da Constituição Federal em seus artigos 203 e 204, que definem e garantem os direitos à assistência social.

Ao se consolidar no ordenamento jurídico brasileiro, a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) extingue o Conselho Nacional de Serviço Social criado em 1938 (Lonardoni; Gimenes; Santos, 2006), e institui o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão de composição paritária, deliberativo, responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social (art. 17, LOAS) (Brasil, 2015-c).

Em que pese todas essas conquistas no âmbito da assistência social, relembram Lonardoni, Gimenes e Santos (2006) que no período de 1990 ocorreram fortes inspirações neoliberais quanto às ações do Estado, resultando na desresponsabilização deste no que tange à gestão dos direitos sociais. Portanto, a implementação da Lei Orgânica de Assistência Social é dificultada devido a aspectos políticos e econômicos, já que o Estado passa a transferir suas ações para o mercado e para as organizações sem fins lucrativos, comprometendo a efetivação da assistência social no Brasil.

Ademais, destaca-se que em 1997 foi aprovada a primeira Norma Operacional Básica, por meio da Resolução nº 204, do Conselho Nacional de Assistência Social,

[...] que reuniu em um único documento norma que disciplinou o processo de descentralização político-administrativo entre os três entes da Federação e a “Sistemática Operacional para Financiamento das Ações” desta política, estabelecendo os níveis de gestão, a operacionalização e a sistemática de financiamento, os critérios de partilha e a prestação de contas dos serviços, benefícios, programas e projetos, além de instituir a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) com caráter consultivo. (Quinonero et al., 2013, p. 56)

No ano posterior, foi definida a Política Nacional de Assistência Social e uma nova Norma Operacional Básica em conformidade com o contexto dessa política (BRASIL, 2015-D), sendo esses instrumentos sustentáculos para a criação de conselhos deliberativos, fundos especiais para alocação de recursos financeiros bem como das comissões intergestoras bipartites e tripartites (Lonardoni; Gimenes; Santos, 2006).

4. A assistência social enquanto política pública

A assistência social somente vem a ser estruturada e consolidada como política pública com a elaboração da Política Nacional de Assistência Social, em setembro de 2004, materializando as diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social e implantando o Sistema Único de Assistência Social no Brasil (Brasil, 2015-d).

Tal atitude se deu por meio do então Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Secretaria Nacional de Assistência Social e do Conselho Nacional de Assistência Social, que, cumprindo as deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de 2003, em Brasília, elaboraram a política pública de assistência social (Brasil, 2015-d).

Isso demonstra a preocupação desses órgãos socioassistenciais em tornar a assistência social política pública de Estado, visando atingir toda a sociedade, mediante um conjunto de programas, serviços e benefícios, tendo como objetivo a manutenção ou reconstrução do saudável convívio familiar.

A Política Nacional de Assistência Social trata-se de um instrumento de criação do Sistema Único de Assistência Social, por meio do qual o Estado tem o dever de ampliar sua atuação, construir uma rede público-estatal para o atendimento do cidadão, além de fomentar o debate sobre a importância da assistência social como direito de cidadania, buscando universalizar o acesso ao discutir critérios de vulnerabilidade e risco social, para além da questão da renda e da pobreza (Costa, 2007).

Na área da assistência social, foi imprescindível a criação da Política Nacional de Assistência Social, pois ela reconhece que cada local possui uma realidade social diferenciada, devendo as pessoas ser tratadas de igual modo, o que contribui para a real efetivação dos seus direitos.

Tais desafios representam um compromisso para com a sociedade, visando tanto à melhora da qualidade do atendimento ao público quanto à sua agilidade, a fim de alcançar maior efetividade e atingir todas as pessoas em situação de risco pessoal ou social.

A Política Nacional de Assistência Social possui como objetivos prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e/ou especial, para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem, bem como assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária (Brasil, 2015-d).

Como proteção social básica, a PNAS tem como objetivos prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários, e é destinada à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação e/ou fragilização de vínculos afetivos relacionais ou de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras) (Brasil, 2015-d).

Os serviços, programas, projetos, ações e benefícios relacionados à proteção social básica destinam-se, portanto, àqueles indivíduos que não padecem com o rompimento dos vínculos de afetividade e pertencimento familiar e comunitário, nem tampouco sofreram violação de direitos, entretanto encontram-se no perigo iminente de que tais fatos possam vir a acontecer, logo, faz-se necessária a atuação da PNAS de modo a evitar tal dano.

Os serviços de proteção social básica são executados de forma direta nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e em outras unidades básicas e públicas de assistência social, bem como de forma indireta, nas entidades e organizações de assistência social da área de abrangência desses Centros (Brasil, 2015-d).

Já a proteção social especial é a modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus-tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras (Brasil, 2015-d).

Dada a urgência, a diversidade e a gravidade da situação em que se encontram essas pessoas, a proteção social especial deve priorizar a reestruturação dos serviços de acolhimento dos indivíduos que, por uma série de fatores, não contam mais com a proteção e o cuidado de suas famílias, para as novas modalidades de atendimento.

Na proteção social especial, são considerados dois níveis de complexidade, a média e a alta. De acordo com os documentos oficiais, ambas estão direcionadas ao atendimento às famílias e aos indivíduos em situação de direitos violados, mas o que diferencia os níveis de complexidade é a existência ou não de vínculos familiares e/ou comunitários, tendo como unidade pública de referência os Centros de Referência Especializado de Assistência Social (Maranhão; Mota, Sitcovsky, 2006).

Desse modo, na proteção social especial de média complexidade, já ocorreu a violação de direitos, porém os vínculos familiares e comunitários ainda não foram rompidos, enquanto que na proteção social especial de alta complexidade, além da violação de direitos, os vínculos tanto familiares quanto comunitários foram rompidos, ocasionando uma série de consequências na vida dessa pessoa ou grupo.

Os serviços de proteção social especial de média complexidade serão executados pelo Centro de Referência Especializado de Assistência Social, visando à orientação e ao convívio sociofamiliar e comunitário. Já os serviços de proteção social especial de alta complexidade são aqueles que

[...] garantem proteção integral – moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou, em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário, tais como: Atendimento Integral Institucional; Casa Lar; República; Casa de Passagem; Albergue; Família Substituta; Família Acolhedora; Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (Semi-liberdade, Internação provisória e sentenciada); Trabalho protegido. (Brasil, 2015-d, p. 38)

Os serviços de proteção social especial de alta complexidade serão também executados pelo Centro de Referência Especializado de Assistência Social, o qual oferece mecanismos para concretização dos direitos de indivíduos que tiveram direitos violados e vínculos familiares e comunitários rompidos.

Nesse sentido, os serviços de proteção especial têm estreita interface com o sistema de garantia de direito, exigindo, muitas vezes, uma gestão mais complexa e compartilhada com o Poder Judiciário, Ministério Público e outros órgãos e ações do Executivo (Brasil, 2015-d).

Além disso, a Política Nacional de Assistência social, fundamentada no artigo 204 da CRFB/1988, trouxe a importância da participação da sociedade civil, tanto na execução dos programas, por meio das entidades beneficentes e de assistência social, como se envolvendo na formulação e no controle das ações em todos os níveis.

Um dos grandes objetivos da construção dessa política é a criação de mecanismos que venham garantir a participação dos usuários nos conselhos e fóruns enquanto sujeitos não mais sub-representados.

Entretanto, deve ser destacada a advertência de Moraes (2014, p. 96):

É preciso estar consciente de que a garantia dos direitos sociais está diretamente interligada com a participação popular nos espaços de controle social, cito os Conselhos, que, como é de conhecimento, não se tratam de campos neutros, cada conselheiro está representando o interesse de sua instituição. Logo, enquanto não houver participação efetiva dos usuários, que atualmente é nula ou mínima, os serviços da política social continuarão a ser executados de acordo com a oferta do poder público, ou das instituições, e não conforme as demandas dos usuários.

Portanto, em que pesem alguns desafios que a Política Nacional de Assistência Social ainda deva enfrentar, pode-se perceber a transformação que ela trouxe ao inserir a assistência social no campo da política pública, procurando romper com o aspecto cultural da caridade e, consequentemente, possibilitando que a sociedade desfrute dos direitos assegurados pela CRFB/1988, na qualidade de um direito de cidadania e não como um favor do Estado.

5. Considerações finais

Conceituar política pública não é tarefa fácil, já que a sociedade é composta por demandas heterogêneas, razão pela qual, ao se estudar tal categoria, deve-se tomar cuidado para não cair em definições simplistas, descaracterizando a real complexidade e relevância do tema.

A Assistência Social, após a promulgação da CRFB/1988 e da edição da Lei Orgânica de Assistência Social em 1993, foi inserida como política pública de caráter social, objetivando romper com seu histórico assistencialista, significando uma conquista para a sociedade.

Entretanto, a estruturação e a consolidação da assistência social no campo da política pública somente foram alcançadas após um processo de longas discussões no decorrer dos anos, culminando na construção da Política Nacional de Assistência Social e consequentemente na organização do Sistema Único de Assistência Social em todo o País.

A consolidação da assistência social como política pública ainda exige o enfrentamento de importantes desafios, tais como a superação dos discursos culturais arraigados na sociedade, de cunho meramente tradicional e conservador, que tendem a criar uma barreira entre a política pública de assistência social e a busca do direito pelo cidadão.

Referências

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1. Mestre pelo  Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Socioeconômico da Universidade do Extremo Sul Catarinense (UNESC), integrante do Núcleo de Estudos em Estado, Política e Direito (NUPED/UNESC). Professora do Curso de Direito da Esucri. Foi Bolsista da CAPES.  Email: julianaapaganini@hotmail.com

2. Doutor e Mestre em Direito – PPGD/UFSC. Professor no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Socioeconômico dos Cursos de Graduação em Direito e Odontologia da Universidade do Extremo Sul Catarinense (UNESC) – Criciúma - Santa Catarina - Brasil. Líder do Núcleo de Estudos em Estado, Política e Direito (NUPED/UNESC) e do Laboratório de Direito Sanitário e Saúde Coletiva (LADSSC/UNESC). Membro da Rede Ibero-americana de Direito Sanitário. Advogado. Email: prof.reginaldovieira@gmail.com.