HOME | ÍNDICE POR TÍTULO | NORMAS PUBLICACIÓN Espacios. Vol. 37 (Nº 34) Año 2016. Pág. 8
Carlo CASTELLANELLI 1
Recibido: 16/06/16 • Aprobado: 23/07/2016
2. Orientação para a eficiência – Gespública
4. Considerações sobre as práticas de gestão no serviço público
RESUMO: A administração pública tem sido tema de discussão, especialmente considerando-se a evolução nas formas de gerir a coisa pública. Surgiram diversos programas a partir de iniciativas do governo, sendo o GESPÚBLICA um dos mais atuais. A gestão por processos é tida como um dos pilares do GESPÚBLICA e é apontada como uma ferramenta moderna capaz de nortear a estratégia das Instituições, caso aplicada e aceita de maneira eficiente por todos os envolvidos. Este trabalho visou entender o papel do GESPÚBLICA nas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) como ponto de apoio para a implementação de um de seus eixos, a gestão por processos. A partir destes resultados, foram apontadas diretrizes para um melhor funcionamento da gestão por processos nas IFES, assim como foi proposto um modelo holístico de integração da gestão baseada em processos. Conclui-se que apesar do GESPÚBLICA e da gestão por processos serem excelentes ferramentas, seu funcionamento possui entraves políticos e técnicos que podem gerar uma aplicação deficiente ou errônea destes novos procedimentos e metodologias. |
ABSTRACT: Public administration has been a subject of discussion, especially considering the evolution in ways of managing public affairs. There were several programs from government initiatives, being GESPÚBLICA one of the most used. The process management is considered as one of the pillars of GESPÚBLICA and is seen as a modern tool that can guide the strategy of the institutions if applied and accepted efficiently by all the people involved. This study aimed to understand the role of GESPÚBLICA in Federal Institutions of Higher Education as support for the implementation of one of its principles, the process management. From these results, guidelines were aimed at better functioning of process management in Federal Institutions of Higher Education, as was proposed a holistic model of integration based on process management. It concludes that despite the GESPÚBLICA and process management tools are excellent, its operation has political and technical obstacles which can cause poor or erroneous application of these new procedures and methodologies. |
A gestão estratégica praticada em universidades brasileiras tem sido associada, em geral, à chegada de um novo reitor ou de uma nova administração, e sua prática está quase sempre associada à elaboração de um plano estratégico. Este, por sua vez, refere-se a um documento formal, de caráter político e institucional, que serve de referência e justificativa para as principais ações organizacionais, além de cumprir o papel de legitimar as intenções da nova administração perante a comunidade acadêmica. Contudo, essa prática tão comum nas universidades não tem sido suficiente para produzir e materializar as estratégias exigidas por um contexto tão dinâmico. Fatores como imprevisibilidade e incertezas do ambiente externo, associados a elementos como estrutura frouxamente articulada em uma organização onde o trabalho essencial é desenvolvido por profissionais especialistas, têm se constituído em desafio aos gestores universitários. O que a prática da gestão estratégica em universidades tem revelado é a existência de um hiato entre planos formais e efetiva prática das estratégias. Duas razões principais podem ser apontadas para justificar esse hiato. Uma primeira razão refere-se ao fato de haver diferenças fundamentais entre organizações empresariais e universidades. Modelos e abordagens gerenciais desenvolvidos para as primeiras dificilmente poderão ter grande utilidade na gestão das segundas.
Uma segunda razão pode ser atribuída ao amadorismo gerencial presente nas organizações acadêmicas. Os gestores destas organizações são, em geral, escolhidos muito mais por sua breve experiência como ocupantes de cargos na gestão acadêmica, gerenciando seus pares, do que por reconhecidas habilidades e experiência na gestão de complexas organizações acadêmicas.
A inexistência de uma teoria própria de administração universitária tem feito com que as universidades busquem modelos e paradigmas gerenciais no setor empresarial. Esse tipo de argumentação tem justificado a incorporação de modelos de gestão empresarial nas práticas gerenciais,
Neste contexto, o GESPÚBLICA, em um de seus pilares (a gestão por processos), surge como uma ferramenta de trabalho, eminentemente prática, na qual realiza a análise e a melhoria de processos dentro das instituições públicas. Foi elaborado com a finalidade de auxiliar as organizações em simplificar seus processos e normas, e com isso eliminar exigências de rotina que geram fluxos desconexos e não agregam valor ao serviço prestado à sociedade. Esse documento engloba em seu conteúdo as etapas para a realização desse método que são: o planejamento da simplificação, o mapeamento do processo, a análise e melhoria dos processos, e a implementação das melhorias.
Contudo, para que as universidades possam responder aos desafios que lhes impõem um novo contexto econômico, social e tecnológico e se manterem atuantes num ambiente competitivo, torna-se necessário que tais organizações estejam dotadas de uma gestão eficaz. A gestão dessas organizações deve, efetivamente, contribuir para a produção, aplicação e transmissão do conhecimento.
Este trabalho visa identificar a percepção e o nível de atuação da gestão por processos em Instituições de Ensino Superior baseada nas premissas do GESPÚBLICA, e a partir destes resultados, sugere diretrizes e propõe um modelo de atuação por processos para que a implementação deste novo modelo gerencial nas IFES seja realizada de maneira eficiente e holística.
A Secretaria de Gestão Pública do Governo Federal (Segep), criada por meio do Decreto nº 7.675, de 23 de janeiro de 2012 é resultado da fusão entre a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Seges) e parte da Secretaria de Recursos Humanos (SRH). Essa Secretaria foi criada com o objetivo de formular políticas e diretrizes para a gestão pública e de pessoal. É designada a atuar nas áreas de recursos humanos, carreiras, estruturas remuneratórias, cargos em comissão e funções de confiança, além de trabalhar no âmbito das estruturas organizacionais, ações e projetos estratégicos de inovação e transformação da gestão pública. A meta dessa Secretaria é orientar a ação do Estado para resultados com o objetivo de prestar bons serviços ao cidadão, dar atenção à qualidade no gasto público, melhorar as práticas de gestão e promover a eficiência dos serviços públicos federais. Diante disso, em 23 de fevereiro de 2005, essa Secretaria instituiu, por meio do Decreto nº 5.378/05, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GESPÚBLICA). Esse programa foi resultado da evolução histórica de várias iniciativas do Governo Federal em promover a gestão pública com excelência. De acordo com Ferreira (2009), o GESPUBLICA insere-se em um contexto mais amplo de mudança de paradigma administrativo: da administração burocrática para a administração gerencial. Esse contexto histórico de mudança de modelo administrativo trouxe consigo um novo paradigma para a administração pública, na qual se tornava necessária a busca de novos métodos de gestão. Dentre eles, insere-se o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Esse programa tem como características principais ser essencialmente público, contemporâneo, federativo e estar voltado à disposição de resultados para a sociedade. Seu objetivo é contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados à população e para o aumento da competitividade do Brasil.
De acordo com Lima (2009), o GESPÚBLICA, mais do que um programa, é uma filosofia de gestão que tem na qualidade a sua essência e o seu foco. Esse novo modelo tem por objetivo orientar a adoção de práticas de excelência em gestão, objetivando levar as organizações públicas a padrões elevados de desempenho e de qualidade em gestão no atendimento às necessidades do cidadão (Sefaz, 2007; Fadul, 2011). O comitê do programa é responsável por mantê-lo atualizado e alinhado com o estado da arte da gestão contemporânea; promover a atualização contínua dos fundamentos e conceitos de excelência da gestão pública; promover o alinhamento e a atualização contínuos dos instrumentos do Programa, tendo como referência o Modelo de Excelência em Gestão Pública; propor melhorias para os planos de ação decorrentes do Planejamento Estratégico e para as ações executadas pelo GESPÚBLICA; assessorar tecnicamente a Gerência Executiva e o Comitê Gestor do Programa sempre que demandado e prospectar, desenvolver e propor instrumentos e tecnologias de gestão para uso no âmbito do GESPÚBLICA (Ferreira, 2009). É um programa que, desde a sua criação, proporcionou vários benefícios para a sociedade brasileira. Dentre esses benefícios, vale destacar o Guia “d” Simplificação Administrativa e de Gestão de Processos que é utilizado para a melhoria das rotinas e para o aprimoramento da gestão interna dos órgãos.
Dessa forma, os processos representam um instrumento que permite aproximar as diretrizes estratégicas daqueles que executam o trabalho nas instituições públicas, permitindo o alcance de objetivos.
O setor educacional, assim como outros setores da economia, encontra-se também cada vez mais pressionado pelas mudanças do mercado. O aumento da competição e as maiores exigências dos consumidores resultaram na busca de melhorias também pelas instituições de ensino. No caso de Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), a adoção de incentivos ao aprimoramento de desempenho proporciona, certamente, uma substancial melhoria do sistema atual. Alguns trabalhos ressaltam a importância da busca da eficiência e a necessidade de medidas de desempenho em IFES (SILVA, MORGAN e COSTA, 2004; FAÇANHA e MARINHO, 2001).
Vieira e Vieira (2003) discutem a questão da estrutura organizacional e da gestão do desempenho em IFES, alegando que os modelos adotados atualmente são burocráticos e podem comprometer a qualidade. Os trabalhos que relatam a importância da eficiência, entretanto, são sempre direcionados aos processos relacionados às atividades-fim (ou processos operacionais) das instituições de ensino - ensino, pesquisa e extensão - sendo que os processos administrativos, necessários para dar suporte às atividades-fim, não chegam a ser citados. Garvin (2002) sugere que um dos motivos de fracasso de muitos programas de aperfeiçoamento é o foco exclusivo sobre os processos operacionais, enquanto que os processos administrativos, necessários para seu suporte, não são visualizados com o mesmo grau de detalhe. Como consequência, surgem incompatibilidades e inconsistências que acabam diminuindo ou mesmo impedindo a realização das melhorias adotadas nos processos operacionais.
A necessidade de organizações públicas de se adequarem aos novos programas de aperfeiçoamento de processos têm se mostrado uma constante nos últimos anos. A gestão por processos, inicialmente desenvolvida no setor privado, tem sido utilizada também no setor público. Nesse setor, a relevância da gestão por processos de negócio é percebida por meio da maior eficácia e eficiência alcançada a partir da reestruturação organizacional, juntamente com os processos multifuncionais (GULLEDGE JR.; SOMMER, 2002).
De acordo com De Sordi (2012), a abordagem administrativa da gestão por processos é também conhecida como abordagem sistêmica para a gestão das organizações, de modo que essa denominação foi baseada e fundamentada na Teoria Geral de Sistemas (TGS).
De acordo com Baldam, Valle e Rozenfeld (2014), a gestão por processos também possui fatores críticos para sua implantação, como: apoio da alta direção; estratégias para tratar a gestão de mudanças; capacitação de funcionários; cultura de padronização de processos; alinhamento e investimento em tecnologia de informação; projetos de processo com início e fim; estrutura de orientação por processos bem definida, de maneira clara e objetiva; registrar e divulgar os benefícios e agregação de valor alcançados e o alinhamento estratégico obtido.
Segundo Couto e Marash (2012), o principal objetivo da gestão por processos é assegurar que as necessidades dos clientes para desempenho eficaz dos processos e as necessidades do negócio para a eficiência são satisfeitas simultaneamente da melhor maneira possível. Desta forma, o BPM (Business Process Management) age a fim de maximizar a eficiência e a eficácia dos processos
Devido à complexidade e a amplitude de um ciclo completo de BPM, é comum que as etapas sejam realizadas em partes. Cruz (2006) explica as fases para se trabalhar com processos: 1) Fase inicial ou pré-projeto: conhecimento do problema e das necessidades da organização; 2) Fase “as is” (como é): levantamento do processo como ele é na realidade. Quando o processo já existe, formal ou informalmente; 3) Fase “to be” (como será): criação ou melhoria do processo existente; 4) Fase de implantação: colocar em prática o processo criado ou melhorado. É Importante realçar que, na fase “as is”, caso os processos já estejam formalizados, será necessário buscar documentos que contenham suas especificações. Porém, se os processos só existem na informalidade, torna-se um trabalho árduo e mais difícil de ser realizado, pois terá que se buscar fontes ativas e passivas que contenham tais informações, às vezes, contando apenas com as pessoas que executam a tarefa informalmente (Cruz, 2006). Quanto a modelagem, nos últimos anos houve um aumento substancial em iniciativas de modelagem de processos de negócios (Leopold et al., 2014). Embora a modelagem de processos seja utilizada desde a década de 1990, principalmente, como uma técnica para facilitar os esforços individuais do processo de reengenharia, muitas organizações têm se voltado para uma abordagem mais abrangente e evolutiva com base no BPM (Leopold et al., 2014). Esta evolução levou à criação de equipes especializadas nesta disciplina, centros de competência, e departamentos de consultoria dentro das organizações (Leopold et al., 2014).
Inúmeras são as vantagens para as organizações, identificadas por Baldam, Valle e Rozenfeld (2014) e Fiel Filho (2011), na adoção da gestão por processos. A primeira delas está relacionada à possibilidade de participação mais ativa dos funcionários, favorecendo a motivação, propiciando uma harmonia organizacional e possibilitando a participação em capacitações. Há coordenação e integração do trabalho entre as diversas áreas funcionais, provendo uma visão sistêmica das atividades. Eliminação de redundâncias e atividades duplicadas, permitindo limitar os desperdícios e prevenir a ocorrência de erros, melhorando o uso de recursos disponíveis. Promove a antecipação e controle das mudanças, agilizando a adaptação ou intervenção futura. Habilita a organização a entender a cadeia de valor e ter seu foco direcionado aos clientes internos e externos, impulsionando positivamente a imagem da organização.
Alguns empecilhos podem impedir ou prejudicar essa implantação, conforme citam Baldam, Valle e Rozenfeld (2014): incerteza de custos de gerenciamento; falta de informação dos profissionais; falta de metodologias adequadas, deixando tudo a cargo de experimentos descontinuados; não definição de métricas de sucesso; e desinformação quanto às ferramentas.
No contexto internacional, ainda nesta mesma tônica, mais recentemente, em setembro de 2011, um grupo de países instituiu-se, como membros da Parceria Governo Aberto, comprometidos com os princípios consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Convenção da ONU contra a Corrupção, e outros instrumentos internacionais pertinentes relacionados aos direitos humanos e à boa governança. (Open Government Partnership, 2011). Oficialmente reconhecem que as pessoas em todo o mundo exigem mais transparência de seus governos, demandando maior participação popular nos assuntos públicos, e buscando maneiras de fazer seus governos mais transparentes, ágeis, responsáveis e eficientes. (Open Government Partnership, 2011). A declaração de intenções explicita um conjunto de princípios constituintes do assim denominado Governo Aberto e finaliza com o compromisso de adotar nos compromissos internacionais e a trabalhar para fomentar uma cultura global de governo aberto que fortaleça e produza resultados para os cidadãos, avançando os ideais do governo aberto e participativo do século XXI. (Open Government Partnership, 2011).
No Brasil, segundo os princípios da administração pública, as normas e procedimentos devem ser sempre atendidos de forma a respeitar-se a legislação vigente. Assim, os princípios constitucionais da Administração Pública (BRASIL, 1988, art. 37), são: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Desta forma, a Gestão Pública precisa obrigatoriamente atender a tais princípios para ser excelente. Sucintamente, de acordo com o Documento de Referência 2008-2009 do Gespública (BRASIL, 2009a), os princípios podem ser compreendidos conforme: a) Legalidade: estrita obediência à lei. Nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei; b) Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser prestados a todos os cidadãos-usuários indistintamente; c) Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública; d) Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados. Essa é uma forma eficaz de indução ao controle social; e) Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade.
No caso das IFES, a descontinuidade administrativa é considerada um fator negativo à eficiência das instituições, em especial aquelas que possuem cargos eletivos, cujo dirigente principal é eleito politicamente. Sendo um processo participativo, o PDI (Plano de Desenvolvimento Institucional) e o planejamento estratégico contribuem para que não ocorra essa descontinuidade quando há troca de reitores. O que se questiona aqui é que como já enfatizado, a despeito desse esforço metodológico e da grande importância da gestão, alicerçada no planejamento, implantação e controle dos procedimentos – fatores políticos (às vezes de caráter partidário) podem se sobrepor aos demais e favorecer uma gestão de menor profissionalização, incapaz de acompanhar e corrigir a falta de efetividade gerencial da rede, enfraquecendo, de fato, seu propósito inicial e seu desenvolvimento.
Ao se considerar a organização enquanto um sistema aberto decorre os conceitos de eficiência e eficácia organizacional, tão basilares no campo da administração. Segundo Katz e Kahn (1972), como sistemas abertos, as organizações sobrevivem enquanto forem capazes de manter negentropia, isto é, importação sob todas as formas, de quantidades maiores de energia do que elas devolvem ao ambiente como produto. A razão é óbvia. Uma parte da entrada de energia em uma organização é investida diretamente e objetivada como saída organizacional. Porém, uma parte da entrada absorvida é consumida pela organização. Para fazer o trabalho de transformação, a própria organização precisa ser criada, receber energia a ser mantida e tais requisitos estão refletidos na inevitável perda de energia entre a entrada e a saída (KATZ; KAHN, 1972).
Ao se entender o fenômeno da entropia sob a ótica organizacional, pode-se caracterizá-lo como a ação sobre um sistema que não troca energias com o meio ambiente levando-o invariavelmente à desintegração. Evidencia-se a natural tendência que os sistemas têm para o desgaste, para desintegração, para sua decomposição em estados mais simples, para o afrouxamento dos padrões e para um aumento da aleatoriedade, impelindo os sistemas e estruturas à desorganização. Assim, os sistemas, para garantirem sua existência, necessitam serem abertos, revitalizando-se, reabastecendo-se com energia e informações a fim de manter a sua existência, aumentando sua negentropia. Em termos administrativos, a negentropia refere-se à capacidade da organização adquirir informação e conseguir trazer ordem à sua estrutura promovendo coerência. Um elemento negentrópico é aquele que contribui para o equilíbrio e para o desenvolvimento organizacional. (Chiavenato, 2003).
Além desta análise, e ao que se refere a aplicações práticas de ferramentas de gestão, Wood Jr. (1998) critica a efusividade de práticas e modelos de gestão que habita o imaginário e a cena real do mundo organizacional atual. O mundo de entretenimento, contudo, está transformando o mundo dos negócios em espetáculo: os modismos gerenciais oferecem o enredo, os best-seller de gestão oferecem os roteiros, e os gerentes são personagens de infinitos roteiros de péssima qualidade. Onde o mundo das organizações hoje constitui a mais exuberante cena da sociedade de espetáculo (WOOD JR, 1998,). O autor corrobora a opinião que o campo de Estudos Organizacionais se converteu nos últimos anos em um verdadeiro supermercado de ideias. A pressão pela geração de novidades, especialmente na academia americana (sabidamente a mais numerosa, poderosa e produtiva), estaria levando a uma profusão de conceitos e teorias, resultando disso em fragmentação, diversidade e crescente irrelevância. Continuando com seu tom crítico, esse autor afirma que, na verdade, este supermercado de ideias está repleto de ideias mofadas (ideias ultrapassadas), teorias sem vidas e conceitos que nunca se desvincularam do tradicional (WOOD JR., 1998).
Em suma, além de seguir ferramentas já consolidadas, cabe ao gestor inovar, ir além da fronteira de simplesmente seguir orientações genéricas de um manual ou se orientar por fórmulas prontas, no entanto focando em práticas efetivas que realmente se adequem a sua realidade.
No aspecto metodológico, para a verificação dos aspectos concernentes ao GESPÚBLICA e a atuação por processos nas IFES, o trabalho consistiu da aplicação de questionários com afirmativas sobre os aspectos mais relevantes sobre o fenômeno pesquisado. Foram pré-selecionadas 6 (seis) Universidades Federais brasileiras, que já trabalhavam com os conceitos do GESPÚBLICA e em maior ou menor grau com a gestão por processos. O questionário constou de afirmativas com escala Likert de 5 pontos, onde o respondente teve a opção de informar: “discordo totalmente”, discordo parcialmente”, nem concordo nem discordo”, “concordo ”, “concordo totalmente. As questões abertas tiveram tratamento de análise de conteúdo que, segundo Bardin (1977), visa obter, por meio de procedimentos sistemáticos e objetivos da descrição do conteúdo das mensagens, indicadores quantitativos ou não, capazes de permitir a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção das mensagens. A análise de conteúdo foi aplicada nas 3 (três) questões abertas onde foram verificadas as maiores dificuldades e possibilidades que os gestores percebem sobre implantação da gestão por processos nas IFES. O questionário com 7 (sete) questões fechadas teve tratamento quantitativo e buscou, a partir dos dados obtidos, inferir sobre a percepção dos gestores sobre o fenômeno analisado. A amostra compõe-se de 25 indivíduos (gestores públicos das IFES) que se dispuseram a responder ao questionário enviado através de correio eletrônico, individualmente pelo autor. Dada a dificuldade de obtenção de respostas dos questionários, este trabalho foi elaborado com os questionários que foram devolvidos, ou seja, 25 questionários. Não foi feito um teste de confiabilidade da amostra tendo em vista seu reduzido tamanho, o que por isso já limita tanto as conclusões, como a possibilidade de generalizações dessas conclusões. Os indivíduos pesquisados representam uma população de 37 pessoas que já haviam participado de algum treinamento sobre o GESPÚBLICA e gestão por processos e, portanto, já conheciam a ferramenta de gestão.
Dos respondentes, a amostra compõe-se de 17 pessoas do sexo masculino e 8 do sexo feminino. A idade média da amostra é de 35 anos e possui tempo médio de serviço no cargo de 7,65 anos. A maioria dos respondentes possui curso de mestrado (54%), enquanto 24,5% possuem curso de especialização.
Após o resultado da pesquisa, como forma de aprimorar e desenvolver de forma prática e sistêmica a gestão por processos, foi desenvolvido um novo modelo, a partir de um referencial teórico existente, utilizando a pesquisa bibliográfica e a pesquisa-ação. Thiollent (2002) trata a pesquisa-ação como um tipo de pesquisa social com base empírica que é concebida e realizada em estreita associação com uma ação ou com a resolução de um problema coletivo e no qual os pesquisadores e os participantes da situação ou do problema estão envolvidos de modo cooperativo e participativo.
O ponto de partida da Pesquisa-Ação situa-se geralmente na demanda da organização-cliente, pois é impossível realizar este tipo de experiência à revelia dos membros da organização. Há, inicialmente, um processo de negociação para definir os objetivos da pesquisa em termos de conhecimento e de ação, a participação dos atores implicados e as condições de uso dos resultados em ações voltadas para mudança. Desta forma, é realizado um trabalho preliminar da equipe de pesquisadores para estimular a demanda, pois os atores divididos não têm idéia clara dos objetivos de pesquisa e ação, o que requer uma participação mais intensa e prolongada (Thiollent, 1997).
Diretrizes de eficiência e eficácia para um bom funcionamento de um novo modelo baseado em processos também foram elencadas como ferramenta auxiliar.
É possível perceber que os gestores possuem clareza quanto aos objetivos do Programa GESPÚBLICA, o seu papel na implementação e a importância do programa para a sociedade. Dos respondentes, 95,83% concordam que o GESPÚBLICA está melhorando a eficiência na prestação de serviços para a sociedade. Sobre a gestão por processos preconizada no GESPÚBLICA, 72% dos respondentes consideram que o início de sua implementação foi baseado nas diretrizes do mesmo. Também, 84% dos respondentes acreditam na gestão por processos como uma ferramenta transformadora da gestão universitária, no entanto, apenas 56% dos respondentes alegam conhecer adequadamente as ferramentas para se realizar uma gestão por processos eficiente, fato importante para a implantação de qualquer novo processo organizacional. Outro aspecto importante na percepção dos gestores, é que a sua participação, assim como de outros gestores é fundamental para que a gestão por processos se desenvolva. As bareiras podem ser observadas também no quadro 1, sendo que 88% dos respondentes consideram ter entraves para a implementação da gestão por processos, assim como a gestão por processos ocorre de forma desestruturada.
Quadro 1. Nível de concordância dos gestores com as afirmativas.
Afirmativa |
Nível de concordãncia |
O modelo do Gespública nas IFES está gerando uma melhoria nos resultados da Instituição? |
95,83% |
A gestão por processos foi implementada a partir da visão transmitida pelo Gespública? |
72% |
Você acredita que a gestão por processos seja capaz de revolucionar a gestão dentro das organizações públicas?
|
84% |
Você conhece adequadamente as ferramentas para trabalhar com uma gestão de processos eficiente?
|
56% |
O envolvimento do gestor no processo de implantação da gestão de processos é condição essencial para o sucesso?
|
100% |
Você considera ter dificuldades para implantação da gestão de processos em sua instituição?
|
88% |
A gestão por processos na sua instituição, trabalha com aspectos holísticos como Estrutura, Competências e Dimensionamento de pessoal? |
16% |
Quanto as questões abertas, diversos relatos foram obtidos, indicando positivamente a gestão por processos e um guia de diretrizes como O GESPÚBLICA, como ferramentas primordiais para o desenvolvimento da gestão como um todo. As questões mais preocupantes e mais indicadas nas questões abertas, foram os problemas advindos da implementação de novas ferramentas administrativas nas IFES. Muitas questões puderam ser captadas como entraves ao bom desenvolvimento como o fator político, a cultura organizacional e as funções gratificadas. Concluiu-se que a gestão por processos não pode ser realizada de forma holística nas IFES estudadas, ora por falta de conhecimento dos gestores envolvidos, ora por questões que afetam diretamente as pessoas envolvidas, ou ainda por falta do desenvolvimento ou disponibilidade de ferramentas mais concretas que ultrapassem a barreira dos guias utilizados e conhecidos atualmente pelos gestores públicos.
Baseado nos resultados obtidos, sugere-se que as IFES, se guiem por diretrizes mais concretas, não somente pelo GESPÚBLICA (o qual tende a proporcionar uma visão mais abstrata de implementação de ferramentas e que as vezes é mal interpretada pelos gestores públicos). Diretrizes sugeridas podem ser observadas no quadro 2.
Quadro 2. Diretrizes sugeridas para a aplicação de gestão por processos nas IFES.
Nº |
Diretrizes e parâmetros de processos |
Referências |
01 |
Princípios fundamentais de administração pública: Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de Competência e Controle. |
Decreto-Lei 200/67, art. 6º. |
02 |
Agrupamento de processos/atividades afins. Unidades que operam em processos semelhantes serão submetidas à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços. |
Decreto-Lei 200/67, art. 9º. |
03 |
Simplificação. O trabalho será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. |
Decreto-Lei 200/67, art. 14. |
04 |
A gestão por processos deve assegurar essencialmente: a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da universidade, a harmonia com o PDI e Plano de Gestão na área de atuação das unidades/subunidades e a eficiência administrativa. |
Decreto-Lei 200/67, art. 26. |
05 |
Os instrumentos e abordagens gerenciais bem como a conduta dos servidores deve obedecer aos princípios de: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. |
CF, art. 37. |
06 |
Eficiência. Dentro do princípio da eficiência da ação pública, representada pela melhoria da qualidade do gasto público, as alterações organizacionais devem orientar-se no sentido de proporcionar à universidade uma estrutura simples, enxuta e direcionada aos seus objetivos finalísticos, evitando superposições e/ou fragmentações na ação institucional. |
CF, art. 37; Ministério do Planejamento, 2008. |
07 |
Estruturação com base nos processos institucionais. O centro prático da ação da universidade são os processos organizacionais, que por meio de atividades inter-relacionadas ou interativas entregam serviços ou produtos com valor agregado à sociedade, com o objetivo de alcançar resultados. A definição do arranjo organizacional da universidade deve, necessariamente, objetivar o alto desempenho dos seus principais processos. |
Ministério do Planejamento, 2008. |
08 |
Foco em resultados. A orientação do foco em resultados deve refletir-se no arranjo institucional da universidade, por meio do investimento prioritário nas atividades finalísticas, responsáveis diretas pelo cumprimento das competências institucionais, em relação às áreas de apoio técnico e operacional. |
Ministério do Planejamento, 2008. |
09 |
Integração. A atuação por programas/projetos e o estímulo ao trabalho em rede são formas de garantir integração à estrutura da universidade. Nos processos em que houver a viabilidade/conveniência para atuar desta forma, deve-se avaliar cuidadosamente a necessidade de criação de setores específicos para execução das atividades previstas, mediante justificativa que considere as demais diretrizes de gestão. |
Ministério do Planejamento, 2008. |
10 |
Agilidade. O princípio da agilidade (gerar respostas rápidas e adequadas, que atendam às demandas dos usuários) fundamenta um desenho organizacional horizontalizado, com número reduzido de níveis hierárquicos, maior amplitude de comando e que contemplem canais de coordenação e integração interna e externa. |
Ministério do Planejamento, 2008. |
A criação do modelo surge motivado pela própria necessidade das IFES se modernizarem e se adequarem aos novos cenários. O modelo proposto adota uma visão ‘’bottom-up’’ sempre iniciando pelo mapeamento dos processos atuais, pois é necessário antes de qualquer mudança, uma análise de como a instituição está funcionando. Foi observado, nas instituições que muitos processos estão defasados, assim como existem duplicidades de tarefas entre setores distintos, processos que não necessitariam estar sendo realizados, e outros que são realizados de maneira incorreta. Esta análise de processos e suas correções geram uma reação em cadeia que deverá afetar a estrutura, a visão política e a estratégia da organização. Este modelo foi motivado através da análise da literatura, benchmarking realizado em instituições e órgãos públicos nacionais e internacionais, e da própria observação do proponente, sendo que os modelos observados parecem analisar os processos como ‘’entidades’’ autônomas, não impactando as outras formas de mudança. É notório que uma mudança em um processo pode acarretar a criação, a fusão ou a extinção de um setor (consequentemente alterará formas de gratificação pecuniária), com isso afeta a cultura individual e da organização, o que levará a uma mudança gradativa da visão política e estratégica da organização (hoje ainda muito enraizada em questões de poder e influência), baseada em uma gestão moderna, com eficiência e eficácia (vide GESPÚBLICA).
Ainda, o modelo proposto foi planejado de modo a não ser estático. O desenvolvimento regular deste método, utiliza um método interativo que possibilite a análise-captura-apresentação de modelos de processos como sugerido por Abeysinghe (1997) e seus colegas da Universidade de Southampton, e levará a sugestões de modificações e criará cenários futuros para os processos atuais. A medida que este ciclo vai se repetindo ao longo do tempo, os modelos vão adquirindo maturidade, assim como os usuários vão ganhando maior entendimento sobre o que fazem e sobre as tecnologias envolvidas e disponíveis, o que levará a uma cultura de aprendizagem e de contínua adoção de inovações, sejam elas incrementais, sintéticas ou descontínuas.
Figura 1 - Modelo de análise integrada proposto.
Não existe apenas uma diversidade entre as mudanças propostas, mas sim uma forte inter-relação entre os principais componentes organizacionais. Os cinco tipos de mudança organizacional são vistos como altamente interligados através de um processo dinâmico: Alterar qualquer dimensão sempre resultará em uma mudança compensatória nas outras. Por exemplo, mudanças na cultura organizacional resultará em mudança na cultura dos indivíduos, o que afeta a estrutura organizacional (DeLisi,1990).
Outro exemplo, é que mudanças drásticas focadas nos processos afetam praticamente todos aspectos da organização. Consequentemente, qualquer tentativa para realizar uma mudança isolada, através de esforços individuais, tem uma alta probabilidade de falha. Uma significativa mudança organizacional precisa tratar de forma eficaz a diversidade e as inter-relações no processo de mudança (Cao et al, 1999; Cao, 2001). Em resumo, os cinco tipos inter-relacionados de mudança organizacional, com base em Flood (1995), Cao et al. (1999) e Cao (2001) pode incluir:
Um dos maiores desafios dos gestores de universidades públicas, atualmente tem sido o pensar e agir estratégicos. Igualmente, necessitam aprender com as práticas adotadas de forma a executar estratégias apropriadas que permitam vencer os atuais obstáculos que hoje desafiam essas organizações, de maneira a contribuir para que possam melhor cumprir sua importante missão. Este trabalho visou ir além da prática do GESPÚBLICA nas IFES, ao que concerne um de seus eixos, a gestão por processos, indicando um caminho possível para uma efetiva integração da gestão de processos com o restante da instituição, evitando ações isoladas que impactem apenas em uma melhoria processual, mas que não atendam a instituição como um todo.
A partir da pesquisa aplicada com os gestores, foi possível compreender que apesar do GESPÚBLICA ser um bom guia para a implementação de uma gestão eficiente, principalmente em um de seus eixos (a gestão por processos), existem muitos entraves políticos, culturais e da própria criação e disseminação de ferramentas pelos gestores de modo a criar barreiras permanentes para as Instituições.
Através das diretrizes e do modelo proposto, sugere-se que se possa dar um passo adiante, e que aos poucos sejam rompidas as amarras que fazem parte das práticas gerenciais das Instituições Públicas. Como evidenciado na pesquisa realizada, também pode-se verificar que é necessário o apoio incondicional de toda a comunidade envolvida, assim como da alta-administração, pois as questões políticas tendem a dominar o cenário público, fazendo com que as ferramentas modernas de gestão não atinjam o seu potencial.
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1. Email: castellanelli@bol.com,br