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Espacios. Vol. 37 (Nº 31) Año 2016. Pág. 1

O estado da arte sobre os demonstrativos públicos nos municípios brasileiros

State of the art on public statements in brazilian municipalities

Samuel Carvalho DE BENEDICTO 1; Josias Jacinto BITTENCOURT 2; José Antônio CARNEVALLI 3; Marcos Ricardo Rosa GEORGES 4; José Eduardo Rodrigues de SOUSA 5

Recibido: 02/06/16 • Aprobado: 03/07/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. A responsabilidade de todos na gestão pública

3. Princípios da publicidade e da transparência no contexto da lei de responsabilidade fiscal

4. Procedimentos metodológicos

5. Resultados e discussão

6. Considerações finais

Referências bibliográficas

1. Introdução

Em anos recentes, vários estudos - tanto nacionais quanto internacionais – discutiram aspectos distintos da administração pública. O estudo de Christensen y Laegreid (2012) buscou mapear o estágio em que se encontram as pesquisas na “Nova Administração Pública” e discutiu os valores que devem permear suas ações. De Benedicto, Guimarães Júnior, Pereira y Andrade (2013) empreenderam uma análise sobre a aplicabilidade dos conceitos de governança corporativa na administração pública e discutiram aspectos relacionados com a ética, lisura, transparência, eficiência e prestação de contas. Motta (2013) analisou o estado da arte da gestão pública e discutiu a necessidade de uma postura ética e transparente nas ações públicas. Por sua vez, Gallon, Trevisan, Pfitscher y Limong (2011) avaliaram a compreensibilidade dos cidadãos acerca dos demonstrativos municipais. De modo específico, este último estudo apontou um conjunto de erros e dificuldades de interlocução com os cidadãos na publicização dos atos no âmbito dos municípios brasileiros, o que denota a necessidade de novos estudos e novas proposições.

Estudos demonstram que os conceitos de administração e gestão pública no Estado moderno têm evoluído nas últimas décadas elevando os graus de responsabilidade social dos gestores públicos, em quaisquer de seus âmbitos – federal, estadual, distrital ou municipal (Matias-Pereira, 2010a). No caso do Brasil, a administração pública tem sofrido constantes julgamentos tanto dos cidadãos como da Justiça. No caso do julgamento popular, o voto tem sido um bom instrumento para avaliar os resultados da qualidade da gestão pública esboçada nos demonstrativos: positivos ou negativos (Matias-Pereira, 2010b). No caso de julgamento forense, o devido processo legal através do Direito justo é o meio mais eficaz para produzir resultados semelhantes: aprovação ou reprovação, com as consequentes responsabilidades civis e penais pela má gestão pública administrativo-financeira (Ranieri, 2013).

A atual liberdade e possibilidade de comunicação globalizada também abrem espaços para a mobilização de pessoas e grupos em torno de causas de interesses coletivos, como no caso da publicidade dos atos de gestão pública. Grande parte dos seres humanos, por exemplo, trabalham hoje com a ideia de um mundo mais justo, com melhores condições básicas de vida, onde a dignidade humana seja uma realidade para todos. Consequentemente, crescem as exigências da efetividade dos direitos sociais idealizados pelo Estado justo (Santos, 2006).

Nas últimas décadas têm crescido os debates sobre ética e governança nas organizações públicas (Oecd, 2005) e (World Bank, 2007). As empresas têm evoluído nos seus objetivos de alcançar maior transparência e independência na gestão público-privada (Vieira, 2004). É fundamental que as instituições públicas percebam o que a sociedade e o mercado já perceberam: transparência, participação, ética e critérios claros de gestão são a base do progresso financeiro, econômico e social (Christensen y Laegreid, 2012) e (Osborne, 2010).

Sabe-se que a necessidade de administrações socialmente responsáveis não se aplica apenas às empresas privadas, mas também às administrações públicas (De Benedicto, Rodrigues y Abbud, 2008). Por essa razão, a partir da década de 1980 novas formas institucionais começam a ingressar no sistema de controle do governo sobre os serviços públicos. A nova roupagem administrativa começou a emergir através de uma reforma institucional no Estado, que apesar dos seus primórdios desde a Grécia antiga, e da concepção do Estado moderno, continua em grande evolução organizacional. Os avanços teóricos e práticos têm possibilitado a construção de uma nova forma de administrar as instituições públicas (Paes de Paula, 2005), dando aos cidadãos melhores condições de acompanhar a destinação dos recursos que originaram do povo e a ele pertence por força dos direitos constituídos no ordenamento jurídico.

A Constituição Federal de 1988 estabelece como princípio fundamental o dever da publicidade na administração pública brasileira. Portanto, os gestores da administração pública, tanto a direta como a indireta, têm a obrigatoriedade de tornar públicos todos os seus atos relacionados com as questões financeiras. Apesar do princípio constitucional da publicidade dos atos de gestão administrativo-financeira, antes da publicação da “Lei de Responsabilidade Fiscal”, em 2000, o dever de publicidade e transparência na gestão pública era “menor”; consequentemente, o grau de responsabilidade civil ou penal também alcançava um grau “maior” de subjetividade.

Uma vez que o contexto atual demanda mais eficiência, responsabilidade, ética, transparência e lisura nas ações e na prestação das contas públicas (De Benedicto et al.,2013), o propósito deste trabalho é analisar a compreensão dos cidadãos acerca dos demonstrativos públicos municipais e discutir o estágio atual da pesquisa neste campo. Utilizando uma abordagem metodológica de natureza qualitativa e quantitativa foi realizada uma pesquisa de campo exploratória tipo survey em três municípios brasileiros.

O trabalho foi estruturado em cinco seções, incluindo esta introdução. A segunda seção discute a responsabilidade de todos no contexto da gestão pública. A terceira seção evidencia perfis de mudanças detectados nas administrações públicas nos últimos anos e analisa o princípio da publicidade a partir da Constituição Federal de 1988 e da “Lei de Responsabilidade Fiscal”, de 2000. A quarta seção apresenta os procedimentos metodológicos da pesquisa, condizentes com uma investigação qualitativa e quantitativa. A quinta seção expõe os dados e discute os resultados da pesquisa envolvendo três municípios mineiros. A última seção contempla as considerações finais e a sugestão de estudos complementares, ou de novos estudos.

2. A responsabilidade de todos na gestão pública

A ideia e o ideal de organizar o poder público fundamentado em princípios de justiça foi sugerido há muitos séculos, como nos escritos de Platão (427-347 a.C) em A República, e nos escritos de Aristóteles (384-322 a.C) em A Política.

Platão (2006), por exemplo, escreveu sobre a concepção ideal de um Estado justo; mas ele mesmo reconheceu que um Estado ideal e justo jamais existiu, que não existia e que jamais existiria. Convicto de que os Estados são todos corrompidos, ainda que em graus desiguais, principalmente pela falta de compromissos com as necessidades básicas dos cidadãos, o objetivo de Platão foi muito mais o de descrever uma organização política ideal – Estado – e muito menos o de descrever a efetivação da justiça no âmbito do Estado.

Nessa ordem de ideias, segundo Ranieri (2013), os princípios de justiça e de política são complementares, e o Direito precisa ser compreendido como um instrumento capaz de coordenar um Estado ideal e mais justo. Consequentemente, o Estado também precisa ter objetivos de permitir a ascensão da sociedade às formas superiores de conhecimento, proporcionando um bem-estar para todos. O Estado seria o resultado, portanto, de uma organização político-social constituída racionalmente, ainda que em bases utópicas.

Em um contexto de ideias e ideais semelhantes, Aristóteles (2007) escreveu que o Estado é uma forma primorosa de sociedade e organização política. Tal sociedade seria o locus, por excelência, de convivência e realização humanas. Outra finalidade do poder político organizado seria a de suprir as necessidades básicas dos cidadãos, além de garantir um modo de vida “racional e virtuoso”. Seria, enfim, a prática constante da “esperança transformada em um bem”.

Foi no âmbito da influência dos ideais da democracia grega para o mundo que Aristóteles (2007) afirma que “assim como o homem civilizado é o melhor de todos os seres, aquele que não conhece a justiça e nem as leis justas é o pior de todos”. Também escreveu que “aquele que não pode viver em sociedade, ou que não precisa de nada por bastar-se a si próprio, não faz parte do Estado, é um bruto”. Portanto, seria natural que todos os seres humanos se organizassem politicamente. Desse modo, “aquele que primeiro estabeleceu uma organização política fez o maior bem, pois se o homem é o mais excelente entre todos os seres humanos, é também o pior quando vive isolado, sem leis”. Uma terrível calamidade seria a “injustiça que tem armas na mão”, porque as únicas armas que a natureza permite ao homem são a “prudência e a virtude”. Sem a virtude o ser humano seria o mais cruel e o mais feroz de todos os seres vivos; que também não sabe, por vergonha, “nada mais do que comer”. A justiça seria a base da sociedade; e chama-se de justiça a “aplicação daquilo que é justo” (p. 13-17).

A busca de uma ordem social justa é muito importante na doutrina aristotélica, especialmente pelo ideal da heterogeneidade da organização estatal, composta por pessoas dotadas de diferentes virtudes. A própria justiça é uma virtude que remete ao conjunto de preocupações éticas relativas à vida humana. Aristóteles procurou apresentar, portanto, uma compreensão ética da política, vinculada à atividade legislativa, na qual o conceito de justiça foi um elemento essencial.

No contexto de governantes corruptos inseridos num poder público corrompido, que “esconde suas mazelas”, que não publica suas atividades administrativo-financeiras por ter “algo a esconder”, os propósitos da justiça podem ser efetivados muito mais quando os cidadãos realizarem as suas obrigações na medida das próprias aptidões. Portanto, os ideais da efetivação da Justiça não estão apenas no âmbito forense, mas também na ação de cada cidadão, na observância da lei justa, e na prática das virtudes – ainda que cada uma dessas etapas possa equivaler a um único tipo de conduta (Ranieri, 2013).

Nesse contexto, os objetivos de um Estado justo e ideal também precisam ser vinculados à qualificação e honestidade dos seus cidadãos, que podem ser considerados bons somente quando fazem uso da prudência como governantes e do reto julgamento como governados. Entretanto, essa possibilidade depende da forma de governo: quando um governante faz uso do poder em benefício de interesses particulares, a comunidade política sofre porque se realiza menos; prevalece a forma corrompida ou degenerada em detrimento à forma justa e ideal (Diefenbach, 2009).

Diante desse contexto, surge a necessidade de fiscalização e análise das ações praticadas pelos administradores públicos. Para que os cidadãos conheçam as ações praticadas, as mesmas ser esboçadas nos demonstrativos públicos. Portanto, além da construção de uma legislação coerente com os objetivos de um Estado justo, também há a necessidade de efetivação tanto dos princípios da publicidade como do dever de fiscalização, que devem ser reflexos das virtudes de todos os cidadãos. Isto envolve os denominados princípios da publicidade e da transparência que serão analisados no tópico a seguir.

3. Princípios da publicidade e da transparência no contexto da lei de responsabilidade fiscal

As mudanças na concepção de administração com qualidade evidenciadas nas últimas décadas trouxeram, juntamente consigo, a introdução de novos métodos de administração pública, envolvendo alguns conceitos como: qualidade, eficiência, transparência, prestação de contas, dentre outros (Mello, 2006). A administração pública eficiente e efetiva emerge como fruto da cobrança e do controle pela sociedade. Nesse contexto, os administradores das instituições públicas encontram-se cada vez mais obrigados a tomar “decisões morais”; também se defrontam com as desafiantes pressões por melhores resultados econômicos, sem abandonar o aspecto social, com as fortes influências do ambiente político. Exige-se, portanto, que seja extremamente valorizada uma postura ética e transparente (Motta, 2013).

A gradativa conscientização dos cidadãos tem produzido demandas cada vez mais complexas, assim como as expectativas de um Estado justo que aumentaram na mesma proporção. A importância da ética e transparência na política deve-se, notadamente, ao fato da legitimidade e credibilidade dos governos estarem sendo questionados com mais vigor (Peters, 2010).

Segundo Matias-Pereira (2008), as despesas públicas elevadas; o baixo nível de eficiência, eficácia e efetividade da administração pública; o crescente nível de insatisfação dos cidadãos com a qualidade dos serviços públicos prestados; e a corrupção, falta de lisura e transparência nas ações públicas, etc., são problemas inerentes em quase todos os Estados. O autor enfatiza que a “nova administração pública” busca encontrar respostas para enfrentar as questões decorrentes das profundas mudanças que afetam o mundo público contemporâneo.

No contexto dessa atual realidade, Marques (2007) fez um estudo que aponta a importância de alguns elementos para uma boa governança pública. Alguns desses elementos fundamentais estão relacionados diretamente com os objetivos desta pesquisa, conforme exposto a seguir:

1. Responsabilidade e Prestação de Contas: os gestores imbuídos de dever e obrigação pública devem identificar, sempre, quem é o responsável no status do “por quê”, no status do “perante quem”, e no status do “quando”. É uma ação que também requer compreensão e apreciação dos graus de responsabilidades de cada um dos participantes no quadro da governança, onde todos precisam estar comprometidos com o seu grau de responsabilidade pública.
2. Transparência: a abertura, ou transparência, consiste no dever de proporcionar aos stakeholders a confiança necessária do poder de decidir nas ações da gestão pública. As comunicações completas, com informações seguras e transparentes, geram ações mais efetivas. A transparência é essencial para assegurar que os dirigentes são os principais responsáveis pelos atos de gestão. A informação precisa ser exibida, e não detida por qualquer entidade particular – ela é um recurso público, assim como o dinheiro e os ativos.

Entretanto, tradicionalmente, os elementos expostos anteriormente se mostravam ausentes na história da administração pública brasileira. Sabe-se que, no Brasil, desde o Período Colonial coexistiu uma gama de fatores contrários aos princípios da governança pública.

Segundo Faoro (2000) e Schwartzman (2003), as raízes da estruturação da política brasileira foram permeadas por algumas características, como:

1. Patrimonialismo: entendido como a incapacidade ou a relutância dos “homens públicos” em distinguir entre o patrimônio público e os seus bens privados, o que possibilita que o poder público seja exercido e usado como se fosse privado;
2. Clientelismo: entendido como o predomínio social e político do chefe local sobre seus parentes e aderentes (por meio da troca de favores), permitindo a construção política de um Estado centralizador e familiar ao mesmo tempo;
3. Ineficiência nos Gastos Públicos: a máquina pública é ineficiente, e não atende aos reclamos e necessidades da sociedade. Os gastos públicos ocorrem sem o devido planejamento e controle, beneficiando os detentores de maior prestígio social e suas respectivas regiões;
4. Corrupção e Rapinagem: o Estado, sob a mesma concepção de Platão, é corrupto e sua chaga é revelada pela cobiça daqueles que detém o controle fiscal e comercial. Apesar do surgimento da administração burocrática durante a segunda metade do século XIX (durante a concepção de Estado Liberal), com ideal de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista, muitas das “ações burocráticas” esconderam muito mais a corrupção e a rapinagem endêmicas dos agentes públicos.

O marco das reformas brasileiras de combate à corrupção, com transparência e modernização da administração pública, iniciou-se com a implantação de uma administração burocrática nos anos 1930, com a Nova República (Matias-Pereira, 2003). Com o passar dos anos, o Brasil passou por diversas reformas administrativas. Uma delas surgiu com a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, ainda em vigor. A mesma estabelece formas e normas de elaboração e controle dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Apesar dos princípios, garantias e dever de transparência dos atos públicos, a Lei não exigia dos gestores “grandes responsabilidades” por falta de “previsão legal”.

Em 1967, com a promulgação do Decreto-lei n°. 200, inaugurou-se a esperança de um modelo de gestão mais eficaz e menos burocrático; mas as expectativas foram frustradas. Todavia, outras formas de eficácia da gestão pública foram adotadas, como aquelas adotadas em 1970 com a criação da Secretaria da Modernização (SEMOR), e em 1980 com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND). Além de uma eficácia administrativa com qualidade, todas essas ações tinham como objetivo desburocratizar e modernizar a administração pública.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, estabeleceu-se o princípio da publicidade na administração brasileira. O art. 37, por exemplo, estabelece que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”. Portanto, os gestores públicos passaram a ter a obrigatoriedade de tornar públicos todos os seus atos de gestão administrativa.

Segundo Gallon et al. (2011), a publicidade é definida como divulgação oficial de um ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos, constituindo, dessa forma, requisitos de eficácia e controle da moralidade de atos administrativos, especialmente no que se refere a aspectos financeiros.

Com a redemocratização do Brasil, a população voltou a ser motivada a criticar, a opinar e a participar das ações governamentais, exigindo a efetividade do princípio constitucional da publicidade dos atos da administração (Paes de Paula, 2005).

Observa-se, portanto, que antes da promulgação da “Lei de Responsabilidade Fiscal”, apesar dos princípios constitucionais da publicidade, não havia a devida cobrança de transparência e responsabilidade sobre a gestão dos recursos públicos. A referida Lei foi promulgada no ano 2000, portanto, com o intuito de prevenir riscos, corrigir desvios na gestão fiscal pública (Porto, Castro y Perottoni, 2006) e concretizar uma transparência administrativa eficaz.

O art. 48 da “Lei de Responsabilidade Fiscal” determina que os instrumentos de transparência são “(...) os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”, devendo todos eles ser divulgados, inclusive em meios eletrônicos de acesso público.

Ainda no ano 2000, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão elaborou, com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, o “Guia de Orientação para as Prefeituras”(Khair, 2000). Em síntese, o Guia afirma que: as três esferas de governo devem estabelecer limites para os gastos de pessoal; os prefeitos deverão assumir compromissos com metas fiscais e, a cada quatro meses, apresentar ao Legislativo municipal e à sociedade demonstrativos quanto ao cumprimento ou não dessas metas; os que descumprirem as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal serão punidos pelo Código Penal.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), previsto no art. 165, § 3º, da Constituição Federal, deve ser publicado pelo Poder Executivo até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. Nesse sentido, Veríssimo (2005) lembra que o relatório resumido deverá conter o balanço orçamentário individualizado por categorias econômicas, bem como os demonstrativos da execução das receitas e despesas, de forma específica.

Os demonstrativos públicos devem conter de modo claro os gastos com: saúde, educação, obras realizadas, segurança, funcionários, manutenção, transportes, compras, eventos, ações sociais, assistência técnica, apoio ao sistema produtivo, etc..

Conforme o parágrafo único do art. 48 da Constituição Federal, “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”. É através das informações obtidas nas audiências que a população poderá opinar sobre a melhor forma de aplicar os recursos públicos e exigir a transparência das ações dos administradores.

Nesse contexto, é muito importante a efetiva participação dos cidadãos nas audiências públicas; sem informação suficiente, é impossível qualquer contribuição no processo de tomada de decisão, bem como exigir que os recursos sejam aplicados segundo as necessidades da população, com a devida prestação de contas.

Com as emendas constitucionais e a vigência da “Lei de Responsabilidade Fiscal”, uma nova mentalidade emergiu na forma de gestão pública, impondo com mais veemência aos agentes públicos a obrigatoriedade de cumprir as leis e gerenciar suas ações com mais responsabilidade (Platt Neto, Cruz, Ensslin y Ensslin, 2007).

4. Procedimentos metodológicos

A escolha do método a ser utilizado em uma pesquisa deve estar relacionada diretamente à natureza da investigação e aos seus pressupostos (Laville y Dionne, 2007). Devido às características do objeto desta investigação, adotou-se a abordagem metodológica de natureza qualitativa e quantitativa. Segundo Gil (2007), os estudos que empregam a metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, compreender e classificar processos dinâmicos vividos por grupos sociais, contribuir no processo de mudança de determinado grupo e possibilitar, em maior nível de profundidade, o entendimento das particularidades do comportamento dos indivíduos. Por outro lado, a pesquisa quantitativa é mais adequada para apurar opiniões e atitudes explícitas e conscientes dos entrevistados. Para Richardson (1999), a pesquisa quantitativa caracteriza-se pelo emprego de uma quantificação desde a coleta das informações até a análise final através de técnicas estatísticas, independentemente de sua complexidade.

Este estudo pode ser classificado como pesquisa de campo exploratória tipo survey segundo a tipologia de Forza (2002). Segundo Miguel, Morabito y Pureza (2010) este tipo de pesquisa também é denominado “pesquisa de avaliação”, pois permite avaliar uma amostra para se identificar um resultado relativo a um determinado problema.

Conforme mencionado, esta pesquisa adotou como amostra três municípios do Estado de Minas Gerais (Brasil): Lavras, Oliveira e Perdões, os quais utilizam o mesmo modelo de publicação dos demonstrativos. A amostragem foi não-probabilística do tipo acidental, ou seja, por conveniência dos autores em relação aos municípios e em relação aos entrevistados, conforme orientação de Oliveira (2001). Foi aplicado um total de 250 questionários estruturados, levando-se em conta a proporcionalidade em relação ao número de habitantes de cada cidade, ou seja, 151 questionários em Lavras, 65 em Oliveira e 34 em Perdões. A pesquisa foi realizada em 2011 e buscou responder as seguintes questões: (a) Qual o grau de compreensão dos cidadãos acerca dos demonstrativos públicos divulgados pelas prefeituras como uma exigência da “Lei de Responsabilidade Fiscal”? (b) Os demonstrativos públicos municipais oferecem aos cidadãos as informações necessárias quanto aos destinos dos recursos públicos? (c) Quais são os elementos necessários a serem incorporados nos demonstrativos, visando sua maior clareza e transparência?

O questionário utilizado na pesquisa foi dividido em três etapas. A primeira foi constituída de sete questões relacionadas à obtenção do perfil dos entrevistados. A segunda etapa, composta de onze questões, foi elaborada para o levantamento da compreensão dos demonstrativos por parte dos cidadãos entrevistados. A terceira etapa, composta por vinte questões, ofereceu aos cidadãos a oportunidade de opinarem sobre os elementos necessários para uma melhor clareza das contas públicas. A segunda e terceira etapas do questionário foram norteadas pela escala likert.

Na escala likert aplicada na segunda etapa, a cada célula de resposta atribuiu-se um número a fim de mensurar a atitude do respondente em relação a cada afirmação. As questões consistem nas seguintes assertivas: (1) discordo totalmente; (2) discordo parcialmente; (3) indiferente; (4) concordo parcialmente; e (5) concordo totalmente. Na terceira etapa do questionário foi utilizada uma escala likert de 11 pontos, variando de “nada importante” (0) até “muito importante” (10). Nesse contexto, é importante ressaltar que pelo fato dos itens não serem exaustivos, foi acrescentada uma questão aberta com o objetivo de verificar outras eventuais informações que os entrevistados gostariam de ver publicadas nos demonstrativos. Primeiramente, foram analisadas as frequências absolutas e relativas das questões dicotômicas e, nas questões elaboradas com base na escala likert, o tratamento dos dados preconizou a análise da média, da mediana e da moda para cada uma das questões do questionário.

A estratégia geral utilizada para a análise dos dados na investigação foi a Explanation Building, ou seja, a construção da explanação. Esta é uma estratégia de análise de dados qualitativos e quantitativos que tem como objetivo construir um repertório analítico utilizando-se a forma de narrativa. Assim, as explanações foram construídas de forma a refletir as proposições teóricas significativas, dando ênfase àquilo que realmente é importante, ou seja, confrontando os elementos teóricos com aqueles encontrados na pesquisa (Yin, 2010).

5. Resultados e discussão

Neste tópico serão apresentados e analisados os dados empíricos da pesquisa, de forma integrada, dos três municípios mineiros. A análise dos resultados será realizada sob três aspectos, a saber: 5.1 – Caracterização da amostra; 5.2 – Análise da compreensão dos demontrativos públicos; e 5.3 – Elementos essenciais para a transparência das contas públicas.

5.1 Caracterização da amostra

A Tabela 1 e o Gráfico 1 apresentamas características principais da amostra coletada e tabulada, permitindo a formação do perfil dos entrevistados.

Tabela 1:Principais características da amostra analisada.

Fonte: Dados da pesquisa.

Gráfico 1: Escolaridade dos entrevistados.

Fonte: Dados da pesquisa.

Os dados apresentados na tabela e no gráfico anterior permitem fazer algumas considerações sobre o perfil dos participantes na pesquisa. Em primeiro lugar, verifica-se que a amostragem entre homens e mulheres ocorreu de forma equilibrada, possibilitando a ambos os gêneros manifestaremas suas visões concernente a publicidade dos demonstrativos da administração pública municipal. Portanto, a distribuição equilibrada entre os gêneros (42,8% de homens e 57,2% de mulheres) assume grande importânciana pesquisa realizada, captando pontos de vista distintos.

Em segundo lugar, constata-se que a amostragem também se mostrou equlibrada entre os moradores da zona urbana e rural. Ao levar em consideração os dados demográficos do último censo do IBGE – relativo aos municípios estudados –, verifica-se que há um certo equilíbrio entre as proporcionalidades de moradores urbanos e rurais em relação ao número de entrevistados em cada umdos respectivosextratos, ou seja, 86,4% de habitantes urbanos e 13,6% de rurais.

Em terceiro lugar,percebe-se que todas as faixas etárias foram contempladas a partir dos 16 anos, com destaque para a faixa etária entre 18 e 27 anos, que alcançou o percentual de 34,4% do total dos entrevistados. Um elemento importante no quesito idade refere-se ao fato de que a pesquisa possibilitou que pessoasteórica ou implicitamente consideradas maduras e ativas no campo político pudessem contribuir com seus pontos de vista.

Em quarto lugar, tanto a tabela quanto o gráficodemonstram que todas as faixas de escolaridade foram contempladas na pesquisa, com destaque para o Ensino Superior Incompleto,que alcançou 42,8% do total dos entrevistados. A distribuiçãopor etapas de escolaridade permitiu a participaçãode pessoas com graus variados de consciência política.

Em quinto lugar, verifica-se que cerca de 63% dos entrevistados não estão habituados a acompanhar e analisar as publicações dos demonstrativos contábeis dos municípios pesquisados, sejanos jornais locais ou na internet. Cerca de 88% deles também não participam das audiências públicas realizadas anualmente pelas prefeituras,que tem comofinalidadeinformar à população os dados relativos ao exercício administrativo fiscal anterior. Desse modo, verifica-se em relação à amostra um baixo interesse em fiscalizar as ações públicas dos municípios estudados.

5.2 Análise da compreensãodos demontrativos públicos

A Tabela 2 apresenta os resultados relativos ao grau de concordância dos entrevistados acerca da compreensão dos demonstrativos divulgados pelos gestores municipais.

Tabela 2: Grau decompreensão dos demonstrativos divulgados pelos gestores municipais.

Fonte: Dados da pesquisa.

Os resultados extraídos da Tabela 2foram analisados e discutidos a seguir à luz da “Lei de Responsabilidade Fiscal” e mediante os conceitos da“Nova Administração Pública”, expostos no referencial teórico deste estudo.

No contexto desses parâmetros citados, e mediante os dados pesquisados e analisados, percebe-se que cerca da metade dos entrevistados apresentam concordância de que a divulgação dos demonstrativos públicos nos jornais, bem como as entrevistas concedidas pelos gestores públicos na imprensa (rádio ou TV), trouxe maior transparência à administração pública.Significa, portanto, que as determinações da “Lei de Responsabilidade Fiscal”, quantoao dever dos gestores públicos de informar sobre as origens, destinos e montante das verbas públicas,tem proporcionado à populaçãomaior segurança etransparência das ações das autoridades municipais,e que tais responsabilidades – quanto ao princípio da publicidade – estão sendo cumpridas, permitindo maior controle social sobre a gestão pública.

Apesar da avaliação popular positiva sobre o “princípio da publicidade”, um estudo realizado por Gallon et al. (2011), apresenta discordância deste resultado, ao revelar que apenas 30% dos entrevistados concordam com o disposto nas assertivas 1 e 11 analisadas. Apesar da restrição trazida pelos autores, pressupõe-se que tal discordância pode acontecer em função do perfil dos respondentes, tendo em vista que neste estudo 56% são universitários ou de nível superior completo.

Os resultados apurados nas assertivas 2, 3 e 4 tratam da estética e linguagem utilizadas nos demonstrativos divulgados. Tais resultados revelam que cerca de 70% dos entrevistados declararam que a apresentação estética não despertou a sua atenção. Elementos como o tamanho, cores das letras, e disposição gráfica deveriam despertar a atenção, tanto pela aparência em si quanto pela deficiência visual relatada por muitos entrevistados. Os termos empregados nosdemonstrativos foram considerados de difícil compreensão por se tratar de termos técnicos. Na análise dos resultados da assertiva 4, conclui-se que a grande maioria (cerca de 80%) concorda que são necessárias notas explicativas, glossários e gráficos para alcançar uma maior compreensão das contas públicas. Os dados expostos revelam,portanto, problemas na comunicação entre a administração municipal e o cidadão, gerando confusão ou desinformação.

Os resultadosdas assertivas 2, 3 e 4 estão condizentes com outros estudos que abordam a mesma temática, conforme interpretação realizada por Gallon et al. (2011), Miranda et al. (2008) e Platt Neto et al. (2007). Segundo esses autores, ainda prevalece no Brasil situações como: (a) falta de preocupação com a estética; (b) o objetivo principal dos demonstrativos é apenas o de “cumprir a lei”; (c) resumos, conclusões, glossários e gráficos encontram-se ausentesnos demonstrativos; (d) há desconhecimento dos termos técnicos utilizados nas demonstrações financeiras,com informações contábeis que não são claras para a maioria da população.

Analisando os resultados das assertivas 5 a 10, percebe-se que mais da metade dos entrevistados concordam que não é possível identificar elementos importantes da gestão pública através dos demonstrativos publicados nosmodelos atuais. Percebe-se que existem dificuldades na identificação de informações importantes,como: (a) verificação da origem das receitas; (b) verificação das áreas em que os recursos públicos estão sendo aplicados; (c) capacidade financeira de honrar os compromissos; (d) identificação dos financiamentos contraídos; (e) efetivação das obrigações estabelecidas na Constituição Federal, com os investimentos em educação e saúde.Em estudo comparado, os resultados analíticos da pesquisa corroboram com estudos semelhantes realizados por Gallon et al. (2011).

Os resultados da assertiva 11 demonstram que 49,6 dos cidadãos entrevistados consideram que as entrevistas concedidas pelos gestores públicos na imprensa local (rádio ou TV) apresentam maior compreensão das ações públicas municipais do que os demonstrativos publicados apenas nos jornais. Esse resultado reafirma alguns aspectos já comentados nas assertivas 2, 3 e 4 relacionados a tamanho, cor e disposição gráfica dos demonstrativos. Também reafirma a dificuldades na compreensão de significados de termostécnicos conforme já tratados na análise das assertivas 5 a 10. Este resultado está condizente com estudo de mesma natureza realizado por Platt Neto et al. (2007).

5.3 Elementos essenciais para a transparência das contas públicas

A Tabela 3mostra, em ordem decrescente, o grau de importância atribuído pelos munícipes a alguns elementos considerados necessáriosou não para constar nos demonstrativos públicos para melhor compreensão das contas públicas.

Tabela 3: Elementos necessários para uma melhor compreensão das contas públicas.

Fonte: Dados da pesquisa.

Os resultados da Tabela 3 demonstram que mais da metade dos entrevistados atribuem grande importância à divulgação de dados pormenorizados nas diversas áreas contempladas nos demonstrativos públicos. Observa-se que as médias dos itens estudados apresentaram pequena variação, oscilando de 6,312 para o número de horas-máquina realizada para os agricultores, até 8,284 relativa aosrecursos repassados ao hospital do município. Importante ressaltar que em todos os itens avaliados o percentual de notas superiores a 7,0 foi maior ou igual a 50%, exceto na assertiva relacionada com o número de horas-máquina realizada para os agricultores, o que indica que os itens elencados atenderiam às demandas de informações desejadas pelos cidadãos.

Conforme o resultado analítico dos vinte itens pesquisados, os cinco que tiveram maiores médias foram: (a)recursos repassados ao hospital do município (8,284); (b) principais obras realizadas e seu respectivo custo (8,169); (c) quantidade e tipos de remédios distribuídos nos Postos de Saúde (8,044); (d) números de atendimentos por especialidade realizados nos postos de saúde (8,032); e (e) recursos empregados na construção, manutenção e recuperação de estradas no interior do município (7,856).Portanto, os resultados demostram que os cidadãos necessitam de informações mais simplificadas e condizentes com a sua vida cotidiana, ao invés de informações puramente técnico-fiscais, como as que foram publicadas e encontradas nos demonstrativos publicados nos municípios estudados.

Considerando que os itens avaliados não são exaustivos, optou-se por acrescentar uma questão aberta, indagando sobre algum outro elemento que os respondentes julgassem importante para uma total transparência da gestão pública. Apesar da alternativa, nenhum dos entrevistados respondeu a essa pergunta. O resultado sugere duas possibilidades: (1) o questionário estruturado atendeu plenamente as demandas informacionais dos cidadãos; ou (2) os respondentes não apresentaram interesse na ampliação do tema.

6. Considerações finais

Este trabalho investigou a compreensão dos cidadãos acerca dos demonstrativos públicos municipais exigidos pela “Lei de Responsabilidade Fiscal” em três municípios brasileiros e discutiu o estágio atual da pesquisa neste campo do conhecimento.Após a análise, percebeu-se que a “Lei de Responsabilidade Fiscal” está sendo cumprida de forma substancial pelos municípios estudados, tanto no que se refere a divulgação dos demonstrativos nos meios de comunicação (jornais e internet) quanto na realização de audiências públicas. A exigência de publicidade dos gastos públicos prevista na Lei, permite que a população tenha acesso às informações sobre as origens, destinos e montantes das verbas públicas, proporcionando maior segurança, lisura nas ações, e maior controle social sobre a qualidade e eficiência da gestão pública.

Apesar do cumprimento da letra da Lei, o estudo demonstrou que a prática do princípio da publicidade dos demonstrativos tem sido insuficiente para alcançar os anseios de informações demandadas pelos munícipes entrevistados. Evidenciou-se na pesquisa a existência de diversos entraves à compreensão dos elementos integrantes dos demonstrativos públicos, principalmente nos aspectos relativos à linguagem utilizada, e a forma gráfica (cores e letras), a despeito de que a maioria dos entrevistados tenham Ensino Médio completo ou Superior. O tamanho pequeno das letras foi um fator negativo apontado pelos entrevistados, visto que muitos cidadãos apresentam alguma restrição visual.

A pesquisa também apontou a existência de problemas na comunicação entre a administração municipal e os cidadãos entrevistados,provocando confusão ou desinformação. Os termos técnicos empregados nos demonstrativos foram considerados como sendo de difícil compreensão pelas pessoas leigas participantes do estudo. Os entrevistados apresentaram dificuldades na identificação de elementos importantes dos demonstrativos publicados conforme os modelos atuais, como: (a) verificação da origem das receitas; (b) verificação das áreas em que os recursos públicos estão sendo aplicados; (c) clareza nacapacidade financeira de honrar os compromissos; (d) identificação de financiamentos contraídos; e (e) aplicação dos percentuais mínimos constitucionais em educação e saúde. Diante desse quadro, a grande maioria dos entrevistados aponta para a necessidade de adaptação da linguagem e a introdução de notas explicativas, glossários e gráficos,com o objetivo de alcançara melhor compreensão possível das contas públicas.

Com base nos resultados da Tabela 3, o estudoidentificou alguns elementos considerados essenciais pelos entrevistados para que a administração municipal proporcione melhor transparência em suas contas.Neste sentido, ficou evidente que os cidadãos que participaram da pesquisa desejam conhecer mais pormenorizadamente, dentre outras informações, as seguintes: (a) os recursos que são repassados ao hospital do município; (b) a quantidade e tipos de remédios distribuídos nos postos de saúde; (c) o número de atendimento por especialidade realizados nos postos de saúde; (d) as principais obras realizadas e seus respectivos custos; (e) os recursos empregados na construção, manutenção e recuperação de estradas no interior do município; (f) e os respectivos dados de períodos administrativos anteriores para facilitar estudos comparados.

Diante das considerações feitas anteriormente, é adequado afirmar que, na visão dos entrevistados, a investigação permitea conclusão de que na forma como os demonstrativos municipais estão sendo publicados não há uma contribuição decisiva para a maior transparência possível das contas públicas, e nem para o aumento do controle social sobre a gestão municipal, como determina a Constituição Brasileira e a “Lei de Responsabilidade Fiscal”. É importante ressaltar, portanto, que as constatações obtidas neste estudo constituem um importante subsídio para que as administrações dos municípios estudados promovam uma melhor evidenciação de suas contas públicas. Isso poderá incluir o aperfeiçoamento do modelo atual com notas explicativas ou com a criação de um modelo alternativo, pautado em uma forma e lingagem possível de ser melhor compreendido pelos cidadãos. Entretanto, após a eventual implantação de qualquer uma das alternativas sugeridas, é necessário que novas pesquisas com amostras probabilísticas sejam realizadas, a fim de mensurar a verdadeira compreensão do novo modelo de demonstrativo praticado e publicadopelos municípios e compreendido pelos seus munícipes.

Finalmente, também é importante ressaltar que a publicidade das contas e da gestão pública é um tema muito importante no contexto do Estado moderno, que necessita de outras reflexões acuradas e contextualizadas, apontando novos ângulos de apreciação. Conforme evidenciado por Gallon et al. (2011) e confirmado neste estudo, o estado da arte neste campo do conhecimento se encontra em um estágio inicial.Portanto, os autores reconhecem que as considerações feitas neste trabalho tocam apenas na superfície do “iceberg”, não tendo esgotado as reflexões que o tema exige. Após os resultados obtidos por meio da pesquisa tipo Survey Exploratória, verifica-se a necessidade realizar novos estudos mais aprofundados relacionando a Administração Pública com o Direito Administrativo. Isto enriqueceria o princípio da publicidade da gestão pública e proporcionaria uma melhor clareza e transparência aos demonstrativos públicos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

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1. Doutor em Administração pela Universidade Federal de Lavras - UFLA. Professor, Pesquisador e Coordenador do Mestrado em Sustentabilidade da Pontifícia Universidade Católica de Campinas. Membro do Grupo de Pesquisa “Gestão Estratégica e Sustentabilidade”. Contatos: (19) 98281-7644 - samuel.benedicto@puc-campinas.edu.br
2. Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Advogado e Administrador. Professor do Curso de Direito do Centro Universitário Adventista de São Paulo (UNASP), campus de Engenheiro Coelho, SP. Contatos: (19) 98151-9988 - josias.bittencourt@uol.com.br
3. Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep). Pós doutor pela Universidade São Paulo – Poli/USP. Professor e Pesquisador do Centro de Economia e Administração (CEA) da PUC-Campinas. Membro do Grupo de Pesquisa “Gestão Estratégica e Sustentabilidade”. Contatos: (19) 99265-4002 - jose.carnevalli@puc-campinas.edu.br

4. Doutor em Engenharia Mecânica pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp. Professor e Pesquisador do Centro de Economia e Administração (CEA) da PUC-Campinas. Membro do Grupo de Pesquisa “Gestão de Operações e Serviços”. Contatos: (19) 9971-11573 - marcos.georges@puc-campinas.edu.br

5. Doutor em Administração pela Universidade de São Paulo – FEA/USP. Professor e Pesquisador do Centro de Economia e Administração (CEA) da PUC-Campinas. Membro do Grupo de Pesquisa “Gestão Estratégica e Sustentabilidade”. Contatos: (19) 98133-9105- eduardo.sousa@puc-campinas.edu.br

6. PNS3 = Percentual de Notas Superiores a 3 (ponto intermediário). Indica a porcentagem de respondentes que apresentaram algum grau de concordância com o disposto em cada assertiva.

7. PNS7: P = Porcentual de Notas Superiores a 7.