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Espacios. Vol. 37 (Nº 25) Año 2016. Pág. 14

Gestão pública da questão ambiental em teresina: uma análise a partir dos instrumentos legais e das diretrizes orçamentárias

legais e das diretrizes orçamentárias Public management of environmental issue in teresina: an analysis from legal instruments and budget guidelines

Roselane Moita PIEROT 1; Antônia Jesuíta de LIMA 2

Recibido: 22/04/16 • Aprobado: 04/05/2016

Conteúdo

1. Introdução

2. Metodologia

3. Resultados e Discussão

4. Considerações Finais

Referências

1. Introdução

Compreende-se gestão ambiental como um conjunto de ações que visam o equacionamento das diversas demandas da sociedade sem comprometer a capacidade de suporte dos sistemas ambientais. Logo, o desafio das sociedades modernas e, por conseguinte, da gestão pública contemporânea é o de promover um tipo de desenvolvimento que atenda às necessidades básicas da sociedade, sem comprometer a qualidade do meio ambiente.

Ao considerar a Política Municipal do Meio Ambiente o principal ordenamento em âmbito municipal, sua importância no contexto desse estudo se concentra no fato de que representa a basilar diretriz elaborada no enfrentamento dos problemas ambientais no espaço citadino. Porquanto, necessita de ações planejadas e coordenadas pelos governos com vistas a atingir sua finalidade, além do uso da força coercitiva dos órgãos governamentais para torná-la exequível.

A partir dessas considerações, o presente artigo visa analisar a gestão pública municipal sobre a questão ambiental, a partir dos instrumentos legais e das diretrizes orçamentárias. Propondo se a responder ao seguinte questionamento: que desafios a gestão municipal enfrenta na formulação e implementação das políticas ambientais urbanas que conduzem a sustentabilidade ambiental?

Para tanto, define-se como objeto de estudo os constrangimentos de ordem político-conceitual, econômica e institucional que a gestão pública municipal enfrenta para a implementação da política ambiental; adota como referência empírica o município de Teresina, capital do Estado do Piauí; e, como pressuposto, o entendimento de que esses constrangimentos fragilizam a formulação e efetivação de políticas que garantam a sustentabilidade ambiental.

2. Metodologia

Quanto à sua natureza, trata-se de uma pesquisa aplicada, pois segundo Barros e Lehfeld (2000), esse tipo de pesquisa tem como finalidade gerar conhecimento para aplicação de seus resultados, contribuindo com a prática e visando à resolução de um problema identificado na realidade. Analisando sob a perspectiva do seu objetivo, trata-se de uma pesquisa descritiva, vez que nela, as características do processo de gestão pública sobre o meio ambiente estão sendo descritas e aprofundadas por meio de observação sistemática. De acordo com Dalfovo, Lana e Silveira (2008), quando o pesquisador se propõe realizar uma revisão sistemática dos dados coletados preferencialmente no contexto em que os fenômenos foram construídos, trata-se de uma pesquisa descritiva.

O procedimento técnico adotado foi de uma pesquisa ex-post fato, pois esse estudo se caracteriza por realizar-se após a ocorrência de variações na variável dependente no curso natural dos acontecimentos (Gil, 2002). O fato passado aqui definido é a promulgação do Estatuto da Cidade e, a partir deste, buscou-se identificar situações que se desenvolveram naturalmente na gestão pública municipal enquanto reflexos das mudanças propostas na lei. Neste sentido, justifica-se o recorte temporal para análise dos dados o período compreendido entre os anos de 2006 a 2013.

Quanto à abordagem do problema, o estudo utilizou a quali-quanti, vez que os dados obtidos receberam tratamentos analíticos mensurados em números, classificados e analisados a base de técnicas estatísticas, bem como também investiga a relação entre realidade e objeto de estudo, por meio de interpretações de informações contidas em documentos e depoimentos (Dalfovo; Lana; Silveira, 2008). Realizou-se coleta de dados por meio de entrevistas aplicadas junto à executivos e técnicos administrativos do poder municipal; análise de conteúdo dos Planos Diretores, Planos de Governo e da Política Municipal de Meio Ambiente; análise quantitativa do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei do Orçamento e Balanço Orçamentário.

3. Resultados e Discussão

3.1 A criação da Lei de Proteção, Conservação, Recuperação e Desenvolvimento do Meio Ambiente de Teresina – PMMA (Lei nº 2.475, de 04 de julho de 1996).

O arcabouço jurídico que define os ditames da política de meio ambiente no município de Teresina foi criado na década de 1990, por iniciativa do primeiro prefeito eleito pelo voto direto após o Regime da Ditadura Militar, Raimundo Wall Ferraz (1993-1995). Naquela época, segundo Toni e Pacheco (2005), o momento político ensejava um discurso do executivo municipal que conferia destaque às questões da democracia e da descentralização das políticas sociais. Havia, portanto, uma necessidade de vincular ao poder local uma imagem que rompesse com as antigas práticas clientelistas pela construção de uma máquina pública eficiente capaz de suplantar a cultura da concessão de favores pela cultura de reconhecimento de direitos.

Nesse contexto, a Política Municipal de Meio Ambiente de Teresina (PMMA) foi estabelecida com a edição da Lei nº 2.475, de 04 de julho de 1996 passando a constituir um importante instrumento da gestão ambiental no município. Sua proposta básica fundamentou-se em "melhorar a qualidade de vida para às presentes e futuras gerações" e "promover o ordenamento territorial mediante um planejamento e desenvolvimento ambiental". Observa-se uma proposta interativa de cidade que implica a qualificação do espaço. Para Romero (2000), este tipo ideológico projeta o espaço urbano em uma nova ordem ambiental, integrando-o aos processos naturais que sustentam a vida e de onde o papel do Estado e da sociedade civil subsidia a apropriação. Sendo assim, identifica-se na PMMA de Teresina, a noção de cidade enquanto espaço de "qualidade de vida", dentro das matrizes discursivas de Acselrad (1999), na concepção axiológica de sustentabilidade urbana.

Estruturalmente, a PMMA se apresenta em quatro seções que tratam, respectivamente, sobre seus princípios fundamentais, das ações municipais, das áreas de intervenção, das áreas de uso regulamentado e unidades de conservação, da aplicação da política municipal do meio ambiente, e disposições finais. A partir dela, a prefeitura passaria a assumir responsabilidades sobre o meio ambiente, em que se destacam as intervenções nas áreas de planejamento de ações e de estudos que visem à promoção, proteção, conservação, preservação, reparação, vigilância e melhoria da qualidade ambiental; na definição e controle da ocupação e usos dos espaços urbanos; na elaboração de planos de proteção ambiental; no exercício do controle da poluição; na identificação, criação e administração das unidades de conservação e outras áreas de interesse para a proteção de mananciais e outros; assim como na proteção dos recursos hídricos existentes no espaço físico do município.

De acordo com o artigo 5ª da PMMA, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAM) representa o principal órgão gestor da política ambiental, responsável por importantes atribuições direcionadas à conformação e manutenção da qualidade do espaço urbano, que vão desde a concessão de licenças para o funcionamento de atividades econômicas ao monitoramento ambiental, da requisição de estudos de impacto ambiental ao exercício da vigilância ambiental e do poder de polícia. As áreas suscetíveis à sua intervenção são bastante amplas e envolvem aspectos relacionados ao controle da poluição; supressão vegetal; análise de projetos de ocupação, uso e parcelamento do solo; das atividades de extração mineral; saneamento básico e áreas de uso regulamentado e unidades de conservação.

Consoante artigo 53º da PMMA, para implementação dos seus princípios e objetivos foram estabelecidos alguns instrumentos de atuação e condução da gestão ambiental pelo poder local em Teresina, dentre eles a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e o Conselho Municipal de Meio Ambiente. E, seguindo a mesma linha da política nacional, a PMMA de Teresina adotou a ideia de abordagem integrada no tratamento da questão ambiental com as diversas instâncias governamentais. Segundo Agra Filho (2014), uma das ideias norteadoras da política nacional era promover uma gestão ambiental com integração e descentralização institucional, visando o compromisso com a questão em todos os níveis de decisão governamental, por meio de uma ação administrativa integrada e coordenada, envolvendo e corresponsabilizando todas as instituições da administração pública. Desta forma, o suporte institucional em Teresina foi estruturado com a constituição dos órgãos setoriais municipais previstos pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), constituindo-se basicamente pela Secretaria e Conselho Municipal de Meio Ambiente.

3.2 Plano de Desenvolvimento Sustentável – Agenda 2015 ex-post fato Estatuto da Cidade

A Agenda 2015 Teresina foi elaborada utilizando a base conceitual do planejamento estratégico e seguindo a tendência internacional do planejamento urbano que considera vital às cidades contemporâneas, um modelo de desenvolvimento sob o enfoque da dinâmica global. Para Leff (2001), a globalização é sim responsável pela transformação do discurso ambiental, bem como da dinâmica das cidades que tentam se reafirmar no propósito e na possibilidade de se alcançar um crescimento econômico sustentável através dos mecanismos de mercado.

Observa-se neste documento uma questão interessante apontada por Vainer (1999), que é a vinculação do propósito de se utilizar as ferramentas empresariais no setor público com o objetivo de tornar a cidade mercadoria. Nessa perspectiva, os neo-planejadores apresentam como ideário de cidade uma mercadoria a ser vendida em um mercado extremamente competitivo em que outras cidades também estão à venda. Nesse contexto de planejamento, a cidade pode oferecer seus atributos com dois objetivos, atrair capital e/ou melhorar a sua reputação pública. Fato que se reverbera no texto síntese do plano elaborado pelo Conselho Estratégico ao apresentar o resultado do diagnóstico inicial, em que considera o cenário atual uma ameaça a cidade, no sentido de que a permanência da situação poderia levar "a perda de competitividade nas atividades em que Teresina é referência regional" (Teresina, 2002).

Outra ferramenta empresarial utilizada na formulação da Agenda 2015 de Teresina, segundo Pádua (2011) foi a análise SWOT, técnica aplicada na fase de construção do diagnóstico do município serviu de base para a descrição de cenários futuros para a cidade no horizonte de 13 anos. A análise SWOT é uma ferramenta empresarial utilizada para estudar a competitividade organizacional a partir de quatro variáveis: strengths (forças), weaknesses (fraquezas), oportunities (oportunidades) e threats (ameaças). Através destas, é possível inventariar as forças e fraquezas da organização, bem como alinhar os pontos fortes aos fatores críticos de sucesso para satisfazer as oportunidades de mercado (Rodrigues et al, 2005). E, consignando o preconizado pela análise SWOT, os trabalhos do Conselho Estratégico iniciaram com a análise do ambiente interno contemplando o levantamento dos pontos fortes, pontos fracos e oportunidades. Na área de Meio Ambiente, a questão foi tratada associada à área de Saneamento e subdividida em seções que tratam do clima, hidrografia, sistema de abastecimento de água, sistema de esgotamento sanitário, lixo, atividade de extração mineral, vegetação e fauna silvestre e gestão ambiental. 

Ao final, o plano expõe um quadro síntese descrevendo os pontos fortes e fracos, no entanto, uma questão que observa no eixo temático Meio Ambiente e Saneamento é que, ao contrário dos demais, não contempla as oportunidades, que, de acordo com Calaes, Villas Bôas, Gonzales (2006), são situações, tendências ou fenômenos externos, atuais ou potenciais que podem contribuir para a concretização dos objetivos estratégicos. Na tentativa de interpretar a ausência de oportunidades na análise SWOT sobre este eixo temático, conjectura-se a possibilidade de que os responsáveis pelo estudo não se propuseram a realizar análises acerca da experiência de outros municípios na superação de problemas semelhantes, ou mesmo de verificarem se essas experiências poderiam, de alguma forma, provocar oportunidades dentro do plano estratégico que estavam se propondo a desenvolver.

Outra questão identificada é a ausência da participação do Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMDEMA) nos grupos de trabalho, embora o Estatuto da Cidade trate sobre a gestão democrática no âmbito municipal e da participação dos órgãos colegiados de política urbana como garantia do processo democrático (Brasil, 2001). Observa-se, então, um contrassenso de ideias que leva ao questionamento sobre a tipologia participativa conduzida pelo poder local na elaboração do documento. Porquanto, a compreensão do que de fato ocorreu foi a participação pontual e circunscrita da população, limitada a responder uma pesquisa de opinião que buscava identificar a imagem da cidade e seus problemas. E que, em outros momentos, compuseram plateia dos Seminários Temáticos, concluindo-se pela inexistência do caráter deliberativo de participação da sociedade.

O fechamento do documento se deu pela identificação dos macroobjetivos, estratégias, projetos e ações que deveriam ser desenvolvidos para que o município atingisse os objetivos contidos no cenário desejável. Para cada cenário desejado, elaborou-se um programa com projetos e ações que, segundo discurso do poder executivo, uma vez transformados em programas de governos e apoiados pela sociedade civil, empresários e organizações não governamentais, conduziriam a cidade a sustentabilidade ambiental.

Certifica-se que o documento, que a princípio constituiu um planejamento estratégico sobre a cidade de Teresina, acabou se transformando em seu plano diretor. Decerto, o planejamento estratégico oferece subsídios para a melhoria da qualidade de vida urbana, porém Lopes (1998) alerta para o fato que o "Plano Estratégico de Cidades" é um plano de ação formulado a partir do consenso dos atores sociais envolvidos na sua elaboração, enquanto que o "Plano Diretor" é um plano de ordenamento urbano e, como tal, objetiva determinar os usos do solo e os sistemas de integração e comunicação, através de normas definidas por um arcabouço legal, oriundo da visão integral do modelo de cidade desejável.

Dessa forma, embora a primeira edição da Agenda 2015 tenha sido instituída por lei municipal como novo plano diretor da cidade, a criação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade somente ocorreu quando da sua revisão e aprovação em 2006. A reedição modificou sobremaneira o texto do instrumento normativo, que passou a contemplar em sua estrutura legal quatro capítulos: I. Definição, II. Objetivos, III. Diretrizes e IV. Disposições finais. Como instrumento orientador dos processos de transformação urbana, contempla as dimensões político-sociais, físico-ambientais e administrativas. Esta nova versão do plano diretor exibe, dentre os trinta e nove objetivos físico-ambientais, a necessidade de promover a estruturação do poder público para a execução da política municipal de meio ambiente.

A análise das diretrizes relativas ao Meio Ambiente examina que o Saneamento, cuja versão anterior do plano se apresentava no mesmo eixo temático, passa a ter diretrizes compartimentadas em artigos distintos. Sendo assim, constituem elementos específicos das diretrizes relativas ao meio ambiente: legislação ambiental, educação ambiental, gestão ambiental, patrimônio ambiental, preservação de áreas verdes, zoneamento, parques ambientais, unidades de conservação, arborização, monitoramento da qualidade das águas, assoreamento, incentivos fiscais voltados às atividades privadas como instrumento econômico de controle da poluição, controle da poluição sonora, visual e atmosférica da cidade.

A estrutura textual do documento remete a representação tecno-material da cidade, considerando a concepção axiológica de sustentabilidade urbana dentro das matrizes discursivas de Acselrad (1999), no qual cabe ao planejamento urbano minimizar a degradação energética a partir do controle e monitoramento das atividades antrópicas; contudo, identifica-se a ocultação no texto do referido plano diretor ex-post Estatuto da Cidade a menção da função social da propriedade.  Conjectura-se, então, sobre a real intenção do poder local em combater a retenção especulativa imobiliária e eliminar as desigualdades sociais e espaciais em Teresina.

Por fim, dentro do contexto de análise, verifica-se que o próximo desafio é de ordem institucional, pois tão importante quanto estabelecer diretrizes prioritárias é verificar se a estrutura administrativa local detém as condições para a efetiva integração dos processos decisórios, imprescindíveis para implementar, monitorar e avaliar a política ambiental municipal.

3.3 A descentralização do sistema de gestão ambiental em Teresina

Os argumentos em defesa da descentralização das políticas públicas brasileiras vão da eficiência administrativa ao aprofundamento da democracia. Destarte, para diversos estudiosos, a exemplo de Toni e Pacheco (2005), a descentralização democrática significa transferência de recursos, poderes e responsabilidades para as autoridades, eleitas pelo povo, que representam e têm que prestar contas a população local.

De fato, o objetivo da descentralização não se limita ao aumento do nível de eficiência e transparência administrativa, mas também, e, sobretudo, em estimular a participação popular nos processos decisórios. Não obstante, a descentralização também envolve riscos e em se tratando de gestão ambiental, quando se compreende que os interesses econômicos locais costumam preponderar sobre os da própria população, os riscos tornam-se iminentes. Além do que, a agenda local nem sempre privilegia o monitoramento da legislação ambiental, faltando nos órgãos do governo recursos técnicos e humanos para a realização das atividades para as quais foram criados (Toni e Pacheco, 2005; Arretche, 2002).

3.3.1 Do contexto histórico da gestão no município de Teresina

Considerando a análise no contexto histórico local, o sistema municipal da gestão ambiental em Teresina completou vinte e três anos de história. A descentralização política no estado do Piauí na área de meio ambiente ocorreu tardiamente e, ao contrário da conjuntura nacional, a esfera municipal foi a primeira a integrar o SISNAMA quando, por iniciativa do então prefeito Raimundo Wall Ferraz (1993-1995), instituiu pela Lei nº 2.184 de 14 de janeiro de 1993, a criação da Secretaria e do Conselho Municipal do Meio Ambiente e três anos mais tarde, a Câmara Municipal sancionou a Lei nº 2.475, de 04 de julho de 1996, que dispõe sobre a Política Municipal de Meio Ambiente.

No final da primeira gestão do prefeito Firmino da Silveira Soares Filho (1997-2000), uma reforma administrativa, estabelecida pela Lei nº 2.959, de 26 de dezembro de 2000, fundou a execução integrada de ações voltadas para o espaço urbano de Teresina, através da extinção de vários órgãos da gestão municipal, dentre elas a SEMAM, e a concentração em uma única Secretaria, a Secretaria Municipal Extraordinária de Projetos Estruturantes (SEMPE).

No contexto da reforma, foram criadas pela Lei nº 2.960, de dezembro de 2000, as Superintendências de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (SDU), sendo, portanto, quatro superintendências para atender as regiões Leste (SDUL), Sudeste (SDUSD), Sul (SDUS) e Centro/Norte (SDUCN). Estas tinham como finalidade executar de forma descentralizada as políticas públicas referentes aos serviços urbanos básicos, fiscalização e controle, obras e serviços de engenharia, meio ambiente, habitação e urbanismo, observando o planejamento municipal. A partir de então, a gestão ambiental no município passaria a ser desenvolvida pela ação coordenada entre a Secretaria Municipal Extraordinária de Projetos Estruturantes (SEMPE) e as Superintendências de Desenvolvimento Urbano (SDU). 

Tendo sido reeleito prefeito, Firmino da Silveira Soares Filho (2001-2004), seu segundo mandato coincidiu com mudanças a nível nacional promovida pelo Estatuto da Cidade que incentivou a restauração do controle da gestão ambiental por um órgão com status de Secretaria, no entanto, em Teresina, o munícipe optou pela manutenção da estrutura vigente. Por outro lado, a promulgação do Estatuto da Cidade obrigou os municípios a adequarem o plano urbanístico às novas exigências constitucionais norteadoras da política urbana. Em Teresina, a adequação ocorreu mediante a instalação do Congresso da Cidade e constituição do Conselho Estratégico que tinham como objetivo elaborar um plano estratégico que viabilizasse o desenvolvimento da cidade com justiça social, melhor qualidade de vida para a população e a preservação do meio ambiente para as gerações futuras. À época, a coordenação para elaboração do Plano Estratégico foi realizada pela Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação Geral (SEMPLAN).

Silvio Mendes de Oliveira Filho (2005-2008; 2009-2010) assume a prefeitura por dois mandatos consecutivos via eleições diretas e se afasta no ano de 2010 para candidatar-se ao governo do Estado, assumindo seu vice, Elmano Férrer de Almeida (2010–2013). Em 2007, ainda na gestão de Silvio Mendes, a SEMPE foi transformada em Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Recursos Hídricos pela Lei Complementar nº 3.616, de 23 de março de 2007. Com a reinstituição da Secretaria, foram-lhe atribuídas as funções de promover a educação ambiental, a preservação do meio ambiente, o uso sustentável dos recursos naturais, a elaboração de diretrizes e o controle do crescimento urbano para o racional desenvolvimento do município de Teresina, além do planejamento e articulação intersetorial com as demais secretarias municipais.

Anterior a reinstituição da Secretaria, em dezembro de 2006, a prefeitura anunciou a fracassada tentativa de implantação do programa de Coleta Seletiva em alguns bairros na cidade, para depois evoluir com a transformação do aterro controlado em aterro sanitário e a terceirização do serviço de coleta, tratamento e disposição final dos resíduos sólidos urbanos. Na fase posterior, já na gestão de Elmano Férrer (no ano de 2010), a prefeitura apresentou o projeto "Teresina Energia" que consistia em uma proposta de reciclagem e tratamento do lixo domiciliar da cidade e tinha como propósito adequá-la à Política Nacional de Resíduos Sólidos, mas que, no entanto, permanece até os dias atuais em situação de inadequação.

Diante desse contexto de experiências, pondera-se sobre os condicionantes do êxito na consolidação do sistema de gestão ambiental no âmbito municipal. O fato de prefeitos e secretários priorizarem as políticas ambientais e se empenharem em criar mecanismos de gestão e estabelecer parcerias a fim de captar recursos para implementá-los parece ser um fator necessário, mas não suficiente para a consolidação dos sistemas. Segundo Toni e Pacheco (2005), o contexto sociopolítico dos municípios tem grande influência sobre como este processo se desenvolve. O balanço de forças entre apoiadores e opositores das políticas de gestão ambiental torna-se decisivo para o seu sucesso ou fracasso. E de onde, a articulação interinstitucional é um ponto crítico do processo de descentralização da política ambiental. Dessa forma, parte-se para o estudo da atuação dos órgãos que compõe o sistema de gestão ambiental em Teresina.

3.3.2 Da atuação da Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Recursos Hídricos

Como órgão gestor da política ambiental da cidade, a SEMAM possui um regimento interno que lhes atribui responsabilidades, dentre elas o estabelecimento de normas e padrões de qualidade ambiental relativo à poluição; realização de concessão de licenças, autorizações e fixação de limitações administrativas relativas ao meio ambiente; requisitar estudos de impacto ambiental; exercer a vigilância ambiental e o poder de polícia; manter, criar e efetuar o monitoramento de áreas de preservação ambiental.

Conforme pesquisa de campo (realizada em setembro de 2014), a estrutura interna da SEMAM passava por reformulação, exatamente por ser considerada, pela atual gestão, bastante antiga. Na sua composição, consta: uma Direção Geral exercida pelo Secretário Municipal de Meio Ambiente; uma Secretária Executiva; Chefia de Gabinete; Gerências que oferecem assessoramento nas áreas técnica, jurídica e de planejamento; Divisão de Magistério e as cinco Gerências de Meio Ambiente.

Segundo Monteiro (2014), todo o processo relativo à criação, extinção e recriação da SEMAM trouxe algumas importantes iniciativas e causou alguns problemas até hoje recorrentes. O secretário municipal de meio ambiente, explica que quando a primeira versão da secretaria foi transformada em Superintendências de Desenvolvimento Urbano recebeu uma Gerência de Meio Ambiente em cada zona da cidade. Essas gerências assumiram, naquele momento, junto às SDU's a função de serem os agentes públicos para tratar das questões ambientais em cada região da cidade. Quando a Secretaria foi recriada, essas gerências perderam a vinculação com as superintendências e passaram a vincular-se hierarquicamente a elas. Ou seja, atualmente a SEMAM possui no seu organograma gerências que não estão fisicamente integradas e, como consequência disto, segundo o secretário, têm-se algumas dificuldades administrativas, no pronto atendimento das demandas. Mas mesmo assim, a SEMAM procura superar essas dificuldades com ação mais efetiva na medida em que elas chegam.

Na atual conjuntura, as Gerências de Meio Ambiente exercem importantes atribuições, dentre elas, a realização de licenciamento e monitoramento ambiental das atividades econômicas que causam impacto no meio ambiente urbano. Neste sentido, verifica-se que o fluxo processual para expedição do alvará de funcionamento das atividades econômicas se inicia com a consulta prévia, segue para a uma das gerências de meio ambiente, SEMAM, vigilância sanitária e conclui na Secretaria Municipal de Finanças (SEMF).

Na opinião de Ferreira (2014), a transferência de atribuição às SDU's para exercer o licenciamento ambiental representa um sério problema, pois a tendência destas unidades gestoras é desconsiderar aqueles condicionantes capazes de embargar o "desenvolvimento", cujo prognóstico oferece riscos de passivos sociais e ambientais a longo prazo.

De acordo com os gestores responsáveis pelas gerências de meio ambiente, a atividade de licenciamento ambiental representa o maior volume de trabalho do órgão, que é o responsável majoritário pela arrecadação das taxas cobradas. A atividade de fiscalização das empresas também decorre das ações de licenciamento ambiental, na medida em que se aproveita a visita de licenciamento para realizar as orientações necessárias. Enquanto que, as ações mais comuns de monitoramento ambiental decorrem, em geral, de processos para emissão de autorização para podas e cortes de árvores, ou mesmo em processos que apuram denúncias de poluição atmosférica e poluição hídrica.

Sobre a existência da efetivação de atividades de controle ambiental realizado pelas gerências de meio ambiente, observa-se a prevalência do controle ambiental de caráter corretivo, pois a prefeitura o considera mais adequado para a realidade de Teresina. Segundo os técnicos municipais, as empresas em geral desconhecem as normas exigidas e a gerência atua no sentido de promover a legalidade das empresas por meio da emissão de notificação e termo de compromisso. As sanções aos agentes poluidores são ocasionais e extremamente raras, mas quando necessárias, as punições são de caráter educativo.

 Percebe-se a inexistência de uniformização no modus operandi das gerências, ficando a cargo de seus gestores a rotina de atribuições do órgão, a exemplo da fiscalização das atividades poluentes. Enquanto que em algumas gerências a fiscalização das atividades poluentes ocorre por meio de planejamento prévio, em outras decorre somente quando acionado via judicial, Ministério Público, via ouvidoria pelo projeto "Fala Teresina" ou mesmo quando alguém se apresenta para realizar denúncia presencial.

Sobre a existência de monitoramento dos indicadores de poluição realizado pelo órgão municipal, o único registro documental localizado na SEMAM desta natureza ocorreu quando da realização do primeiro Corso da cidade. Foi realizado o monitoramento das emissões de gases CO2 pelos veículos que circularam durante o evento e depois o cálculo transformado em plantio de mudas nas regiões do entorno do evento carnavalesco.

3.3.3 Da atuação do Conselho Municipal de Meio Ambiente

Órgão deliberativo do sistema ambiental de Teresina, o Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMDEMA) é a entidade responsável por assessorar o poder executivo municipal (Prefeitura, suas secretarias e o órgão ambiental municipal) nas questões relativas ao meio ambiente. Criado pela Lei nº 2.184, de 14 de janeiro de 1993, como uma entidade municipal, vinculada à Prefeitura, tem como presidente o Secretário da SEMAM, uma Secretaria Executiva, Comissão Técnica e Comissão Social, totalizando 28 conselheiros com seus respectivos suplentes.

Uma pesquisa de campo foi realizada com a finalidade de analisar documentos e colher relatos de colaboradores que retratassem a história de atuação do Conselho (setembro de 2014). No entanto, não foi possível tratar com colaboradores efetivos por concurso público, o que dificultou o acesso às informações sobre a atuação da Secretaria e do Conselho via depoimentos, ou mesmo via análise de arquivo documental. O Conselho possui um arquivo impresso esparso e incompleto, já o arquivo em meio digital não espacializa a atuação do Conselho em sua completude, tendo sido disponibilizadas as Atas de reuniões do período compreendido entre os anos de 2001 a 2008, nestes foram localizadas algumas Resoluções expedidas pelo COMDEMA nos anos de 2002, 2007 e 2008.

Foram analisadas 23 atas de reunião do Conselho redigidas entre os anos de 2001 a 2008. Observa-se no conteúdo das atas o registro da preocupação com a ausência frequente dos conselheiros, o que provocou a elaboração de um Estatuto que prevê a recondução dos conselheiros membros após dois anos de mandato.

Em junho de 2002, na Reunião Ordinária 004/2002, o Conselho discutiu a mudança da sede do COMDEMA para o local onde estaria funcionando o Plano Estratégico de Teresina, com vistas a sua participação mais efetiva. No entanto, esse é o único registro realizado em ata sobre a sua participação na elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável – Agenda 2015. O próprio texto do plano não menciona a participação do COMDEMA na composição do Conselho Estratégico, nem nos grupos temáticos, muito menos no grupo consultivo. O que de certa forma, denota fragilidade no escopo do processo de representação deste órgão setorial do SISNAMA na função de assessorar o poder executivo municipal nas questões relativas ao meio ambiente.

Dentre as questões trabalhadas no período levantado, destacam-se: a preocupação com a instalação das Estações de Tratamento de Esgotos pela Agespisa em virtude da ausência de apresentação de Estudos de Impactos Ambientais; implantação e melhorias dos parques ambientais; poluição visual causada pelos outdoors nas margens do Rio Poti e dentro do Parque Poticabana; poluição sonora causada por casas de shows em áreas residenciais; poluição sonora causada pelas obras de construção civil; despejo ilegal de resíduos nos bairros; definição das atividades econômicas que necessitam da elaboração do EIA/RIMA; prioridade na fiscalização das atividades potencialmente poluidoras; situação de regularidade do aterro controlado da cidade; preocupação com a regularidade das obras públicas, a exemplo do prolongamento do metrô, prolongamento da Avenida Raul Lopes, Projeto Lagoas do Norte, dentre outros.

Importante ressaltar, a identificação dos registros sobre a existência de conflito de competências entre as instâncias governamentais a respeito da gestão ambiental em Teresina. Na Reunião Ordinária 001/2005, a representante da Curadoria do Meio Ambiente denunciou a invasão de competência da Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR) na emissão de licenças para empreendimentos geradores de impacto local em Teresina e propôs a emissão de Resolução COMDEMA a ser enviado àquele órgão estatal advertindo quanto à invasão de competência. De forma semelhante, no ano de 2007, o representante do IBAMA demonstrou preocupação quanto ao conflito de interesses entre a SEMAM e as SDU's no tocante a competência para o encaminhamento de solução para os casos pendentes referentes a denúncias de poluição sonora. Segundo o conselheiro, com a reinstituição da SEMAM esta passaria a ter competência para aplicar a legislação vigente e utilizar do seu poder de polícia.

Outra questão que merece destaque nos registros das atas de reuniões é a sugestão do representante da SEMPLAN da avaliação por parte daquele Conselho, sobre os planos complementares que surgiram como instrumentos auxiliares do plano diretor, a exemplo do Plano Diretor de Transportes e Mobilidade Urbana (PDTMU). À época, o referido conselheiro verificou a necessidade de certificar se o plano contemplava proposta de diminuição dos níveis de poluição, oportunidade na qual o representante do STRANS se manifestou confirmando que o dado já havia sido contemplado no estudo. Por outro lado, na análise do Plano Diretor de Transportes e Mobilidade Urbana, nada consta sobre a dimensão ambiental, conduzindo a constatação de uma relativa inexatidão dos dados constantes nos registros documentais que ratifiquem a efetiva atuação do COMDEMA. Este fato, associado à descontinuidade dos assuntos abordados na sequência das atas e a ausência de muitas delas, requer a apuração dos fatos ali expostos por meio de outras fontes, com vistas à identificação da veracidade dos acontecimentos descritos.

De forma mais recente registra-se, via depoimento, a criação em maio de 2011, do Núcleo de Educação Ambiental (NEA), responsável pelas ações socioeducativas relacionadas às questões de educação ambiental dentro do Conselho, embora não se tenha tido acesso a qualquer documento que confirme sua existência e funcionamento dentro das instalações do Palácio Verde.

3.4 As ações sobre o meio ambiente nas diretrizes orçamentárias de Teresina

Constituição Federal de 1988 entre inovações promoveu alterações nas relações intergovernamentais ao instituir o princípio da descentralização na gestão pública atribuindo autonomia política e financeira aos municípios na condução das políticas sociais.  Giacomoni (2010) chama atenção para o fato de que a autonomia política-financeira ocorreu por meio do estabelecimento de inovações e avanços no campo de planejamento e orçamento, pois além de preconizar a elaboração de planos de desenvolvimento nacionais, regionais e setoriais, a nova carta determinou o funcionamento da administração pública sob o marco de três leis hierarquizadas: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Neste sentido, é possível afirmar que a autonomia financeira para o desenvolvimento das políticas públicas na área de meio ambiente somente tomaria impulso no país com a aprovação da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).  Isto porque, com o advento desta lei definiram-se os instrumentos que demandam dispêndio de recursos por parte do poder público municipal e que devem ser objeto de controle social e de participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

Dessa forma, para que o poder público possa dar implemento às políticas públicas necessitam estar devidamente provisionadas em plano de governo quadrienal que estabelece as prioridades sobre o qual, o ente federativo, concentrará seus esforços de trabalho.

3.4.1 Monitoramento dos programas governamentais: do planejamento a execução

Considerando que o planejamento é quadrienal, na promulgação da lei do Estatuto da Cidade, estavam em vigor as ações do planejamento orçamentário referente ao período 2002 a 2005. Desta forma, a pesquisa avaliou as peças orçamentárias oriundas dos anos de 2006 a 2013, pois a partir destes pode-se perceber reflexos das diretrizes contidas na lei nas ações governamentais, e, por conseguinte, no planejamento e execução orçamentária municipal.

O objetivo é identificar os constrangimentos de ordem econômica na gestão das políticas ambientais. Para tanto, a análise apoia-se em três premissas, consideradas por Santos e Raupp (2015), básicas e essenciais para o sucesso do processo de monitoramento e avaliação das ações governamentais. A primeira é o alinhamento do Plano de Governo aos planos de trabalho plurianual e anual de todas as estruturas governamentais do orçamento fiscal, seguridade social e de investimento, que culminam no PPA. A segunda premissa baseia-se na integração entre PPA, LDO, LOA e a programação financeira, no sentido de transformar as metas e os objetivos previstos nos programas do PPA em bens e serviços à sociedade ou ao próprio Estado. A terceira premissa do modelo de planejamento proposto baseia-se na definição do foco, ou seja, na definição dos projetos prioritários, definidos no Plano de Governo, que estão direta­mente relacionados à estratégia de governo. Desta forma, receberam tratamento analítico os programas de Gestão Ambiental, Cidade Limpa e Urbanização.

3.4.1.1 Programa Gestão Ambiental

O programa tem como objetivo promover a educação ambiental visando a melhoria da qualidade de vida na cidade através da arborização em residências e locais públicos, e atribui responsabilidade por sua operacionalização às SDU's. No entanto, a análise da LOA demonstra que, no ano de 2007, ocorreu a delegação de atribuições e dotação orçamentária à Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLAN) para a elaboração do Plano Municipal de Arborização e, no ano de 2008 a 2013, a delegação de responsabilidade e recursos à Secretaria Municipal de Juventude e Adolescência (SEMJUV), para a formação de jovens multiplicadores na área de meio ambiente.

A análise da LDO do período apresenta como ações do programa: a elaboração de campanhas educativas, a elaboração de projetos de educação ambiental, a realização de cursos de educação ambiental, construção e/ou recuperação de parques ambientais, cursos de qualificação e reciclagem dos agentes ambientais, produção e distribuição de mudas, monitoramento e controle ambiental. No ano de 2007, foi acrescida a atividade de desenvolvimento de fotossanidade das árvores em logradouros públicos e, em 2008, as atividades de qualificação e reciclagem de agentes ambientais, assim como a implantação de novos parques ambientais.

Percebe-se que, com a reinstituição da SEMAM em 2007, esta passa a receber dotação orçamentária no PPA 2008/2009 e 2010/2013 para exercer as atribuições de: promover a educação ambiental, zelar pelos parques ambientais, monitorar e controlar o meio ambiente e recursos hídricos e recuperar áreas degradadas. Inobstante, mais importante que planejar é efetivar o planejamento, neste sentido as informações sobre a execução das ações do programa gestão ambiental foram examinadas no Balanço Geral que discrimina a execução do gasto público vinculado aos programas e suas respectivas unidades gestoras. Verificou-se que algumas ações previstas, cujos valores foram fixados em lei não foram executadas ou foram executadas abaixo da meta física prevista.

Tabela: Índice Financeiro de Utilização dos Recursos Programa Gestão Ambiental 2006/2009 e 2010/2013
Fonte: Elaboração a partir da LDO e Balanço Geral 2006/2009 e 2010/2013

Dentre as atividades não executadas, comprova-se no Balanço Geral, que durante 8 anos consecutivos, nenhum gasto foi empreendido nas ações de construção e/ou recuperação de parques ambientais; em oferta de cursos de qualificação e reciclagem dos agentes ambientais; monitoramento e controle do meio ambiente e dos recursos hídricos e recuperação das áreas degradadas. Logo o baixo índice financeiro evidenciado na tabela acima.

3.4.1.2 Programa Cidade Limpa

Os PPA's dos quadriênios 2006/2009 e 2010/2013 definem como unidades gestoras responsáveis pela execução dos recursos destinados ao Programa Cidade Limpa e respectivas atribuições: SDU Centro/Norte, limpeza pública com remoção de entulhos; SDU Sul, limpeza pública, coleta de resíduos sólidos e pelo aterro sanitário; SDU Leste, limpeza, capina e remoção de entulho e pelo programa de apoio ao controle da dengue; e SDU Sudeste, responsável pela limpeza, capina e remoção de entulhos. A análise das peças orçamentárias remete a preocupação central da gestão pública com esse programa cujo objetivo é promover o saneamento básico ambiental da cidade, vez que se constata a utilização integral da dotação orçamentária.

Tabela: Índice Financeiro de Utilização dos Recursos Programa Cidade Limpa 2006/2009 e 2010/2013
Fonte: Elaboração a partir da LDO e Balanço Geral 2006/2009 e 2010/2013

Apura-se um índice financeiro superior a 100% da dotação pré-fixada na fase do planejamento decorrente da solicitação pelas unidades gestoras de suplementação do orçamento à SEMF, sob a alegação de tratar-se de serviço essencial à cidade.

3.4.1.3 Programa Urbanização

Esse programa tem como objetivo desenvolver ações que visem a melhoria das condições sanitárias e de tráfego em bairros e vilas de Teresina. As unidades gestoras responsáveis pela operacionalização do programa são as SDU's. No entanto, verifica-se na LOA, a delegação de atribuições e dotações orçamentárias no ano de 2007 à Empresa Teresinense de Desenvolvimento Urbano (ETURB) para implantação do serviço de iluminação pública na cidade; nos anos de 2006 e 2007 a delegação da execução orçamentária sobre o lixo hospitalar e estruturação de parques à SEMAM; e, no ano de 2011, a execução orçamentária à Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR) para realização de serviços de pavimentação asfáltica. Das ações previstas no programa, resume-se basicamente em: construção de ponte; implantação de ruas e avenidas; recuperação de calçamento; pavimentação asfáltica; melhoria de vias públicas, parques, praças, canteiros e passeios; manutenção de máquinas e equipamentos; construção e ampliação de galerias pluviais, implantação de rede elétrica e hidráulica. Inobstante, verifica-se que nem todas as ações previstas foram implementadas, conforme evidencia o baixo índice financeiro, exceto em 2009:

Tabela: Índice Financeiro de Utilização dos Recursos Programa Urbanização 2006/2009 e 2010/2013
Fonte: Elaboração a partir da LDO e Balanço Geral 2006/2009 e 2010/2013

Dentre as atividades não executadas, comprova-se no Balanço Geral que das ações previstas no quadriênio 2006/2009 a construção da ponte no Mocambinho não foi executada e no quadriênio 2010/2013 nenhum gasto foi empreendido nas ações de mobilidade urbana conforme a lei assim determinava.

4. Considerações Finais

A presente pesquisa constata que não foi somente a descentralização política tardia na área de meio ambiente o único fator responsável pelo enfraquecimento institucional do SISNAMA no município. As reformas administrativas que ocasionaram a extinção e recriação da SEMAM, órgão executor da política municipal de meio ambiente, produziu problemas até hoje não superados. O distanciamento geográfico entre a SEMAM e as Gerências de Meio Ambiente, unidades gestoras da maioria significativa das ações dos programas ambientais na cidade, bem como a inexistência, no interior delas, de uma autoridade com status de secretário capaz de fortalecer o compromisso da gestão frente aos interesses econômicos privados, representam alguns dos importantes constrangimentos de ordem institucional.

Por outro lado, o COMDEMA, órgão responsável por assessorar o poder executivo municipal, denota comprovada fragilidade no escopo do processo representativo do sistema de gestão ambiental. A análise dos esparsos e incompletos arquivos impressos e eletrônicos deste órgão apenas ratificam essa vulnerabilidade. Ainda assim, os registros em atas e resoluções documentam a existência de conflitos de competência entre instâncias governamentais a respeito da gestão ambiental, ampliando tais constrangimentos.

A análise de conteúdo dos instrumentos legais, aqui compreendidos entre o Plano Diretor e a Política Municipal de Meio Ambiente, possibilitou identificar a tipologia matricial discursiva de cidade pretendida pela gestão municipal. A PMMA, criada no ano de 1993, apresenta, nitidamente, um discurso típico da época, que, segundo Alscerad (1999), atribui a cidade como espaço da "qualidade de vida", remetendo a sustentabilidade como um processo de construção de direitos capaz de equacionar as externalidades negativas responsáveis pela insustentabilidade urbana, enquanto que a Agenda 2015, reinstituída em 2006, apresenta um discurso de representação tecno-material da cidade em que reduz a sustentabilidade urbana ao aspecto estritamente material. Contudo, essa representação se contrapõe no fato do plano diretor ex-post fato Estatuto da Cidade não mencionar a função social da propriedade no conteúdo do seu texto, conduzindo ao questionamento sobre a real intenção do poder local em combater a retenção especulativa imobiliária e eliminar as desigualdades sociais e espaciais em Teresina. Corrobora com essa intenção, a ausência de regulamentação de alguns dos importantes instrumentos urbanísticos capazes de auxiliar na reversão destes problemas.

Por meio da análise quantitativa das peças orçamentárias, é possível afirmar que os constrangimentos de ordem econômica concentram-se no desalinhamento entre planejamento e execução orçamentária. Os programas e ações do governo se repetem ano após ano sem incluir todos os aspectos previstos na PMMA e no próprio Plano Diretor, levando a exclusão de relevantes ações consideradas de intervenção pública que conduzem a sustentabilidade ambiental.

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1. Universidade Federal do Piauí – UFPI - Brasil. Discente no Programa Doutorado em Desenvolvimento e Meio Ambiente. Email:  rosepierot@hotmail.com
2. Universidade Federal do Piauí – UFPI - Brasil. Docente no Programa de Doutorado em Desenvolvimento e Meio Ambiente. Email: a.je.l@uol.com.br