Espacios. Vol. 36 (Nº 09) Año 2015. Pág. 6
Roberto de Barros MESQUITA 1; Thatiana Marques dos SANTOS 2
Recibido: 02/02/2015 • Aprobado: 25/02/2015
2 Administração Pública Brasileira
3. Avaliação de desempenho organizacional
4. Procedimentos metodológicos
RESUMO: |
ABSTRACT: |
A Administração Pública, embora sempre subordinada ao interesse social, não difere, tecnicamente, da administração de empresas. Assim, os conceitos utilizados na ciência da Administração também podem ser aplicados pelo gestor público. Neste sentido, toda organização deve ser analisada sob o escopo da eficiência, a qual está voltada para a melhor maneira de realização de atividades necessárias a fim de que os recursos sejam aplicados de modo mais racional possível.
O orçamento público, como o principal instrumento para o planejamento e execução das finanças públicas, permite, através de análise, avaliar se as demandas dos cidadãos estão sendo atendidas, e identificar onde é preciso melhorar e quais impedimentos legais e normativos para um bom desempenho, de forma que se possa informar aos Poderes a necessidade de efetuar mudanças (CHIAVENATO, 2008).
A sociedade espera cada vez mais o equilíbrio das contas públicas, a adoção de políticas de estímulo ao desenvolvimento de boas práticas nas instituições públicas e a gestão eficiente dos recursos públicos disponibilizados às mesmas. Neste contexto, as informações de custos são necessárias para auxiliar o gestor público no processo de gestão dos recursos públicos em que se possa cobrar melhores serviços prestados pelo governo, bem como constituir base sólida e confiável no processo de elaboração da proposta orçamentária.
A medição e avaliação de desempenho são fundamentais para o processo de planejamento e controle de atividades em qualquer setor econômico. Por meio da avaliação de desempenho é possível, segundo Cook e Zhu (2008), descobrir pontos fortes e fracos das operações, atividades e processos organizacionais; adequar a organização para melhor atender necessidades e requisitos dos clientes; identificar oportunidades de melhoria das operações e processos atuais; e de criação de novos produtos, serviços e processos.
Assim, o objetivo deste artigo é analisar artigos publicados sobre eficiência na Administração Pública brasileira indexados na base de dados da Scientific Eletronic Library Online (Scielo). Para isso foi necessário identificar os artigos publicados sobre esta temática; classificá-los considerando objeto de pesquisa, setor da gestão, e metodologia utilizada; e sintetizá-los para que se possa entender as principais pesquisas realizadas.
Esta pesquisa se justifica pela existência de escassez de recursos para atender a todas demandas públicas, o que torna cada vez mais relevante o aumento de eficiência das atividades realizadas pelos diferentes níveis da gestão pública. Cada vez mais é preciso fazer o melhor uso dos recursos disponíveis, visto que o desempenho do setor público impacta diretamente na qualidade de vida da população. Além disso, eficiência, eficácia e transparência passam a fazer parte do discurso de gestores públicos, políticos, e demais membros da sociedade, o que torna estudos sobre estas temáticas necessários para a melhoria da gestão e para o melhor entendimento do funcionamento das instituições públicas nacionais.
Este texto está estruturado em cinco tópicos, sendo esta introdução o primeiro deles. Em seguida são apresentados conceitos de administração pública, avaliação de desempenho e medição de eficiência para prover a base teórica para entendimento dos resultados obtidos. O terceiro tópico diz respeito aos procedimentos metodológicos adotados para coleta e análise dos dados, que são apresentados na seção seguinte. Finalmente, são feitas as considerações finais e proposições para novos artigos sobre a temática abordada neste estudo.
A Administração Pública é constituída pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da coletividade, a satisfação das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar econômico e social, totalmente subordinada à lei.
A Constituição de 1988 trouxe os princípios da Administração Pública a serem observados nas três esferas do governo: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. A Legalidade estabelece que o agente público deve agir em conformidade com a Lei, fazendo estritamente o que esta determina. A Impessoalidade significa que a conduta do agente público deve ser orientada para o interesse público em detrimento de interesses particulares ou de terceiros. A Moralidade consiste no comportamento para representar o interesse público, o ganho para a coletividade. A Publicidade diz respeito a levar ao conhecimento público o ato administrativo, enquanto a Eficiência, acrescentada pela Emenda 19 no caput do artigo 37 da Constituição Federal, prevê o consumo adequado dos insumos utilizados em determinado processo, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros elevando a relação custo/benefício do trabalho público. É através deste princípio que se avalia os resultados da aplicação de recursos públicos pela Administração Pública.
Para que uma organização cumpra com efetividade a sua missão, é imprescindível que suas ações decorram de um planejamento organizado e permanente baseado nas políticas e diretrizes às quais a organização se vincula, de acordo com as condições e meios de que dispõe. E para garantir que o planejamento seja bem executado e que os objetivos estabelecidos sejam alcançados da melhor maneira possível é necessário que exista o controle através de um sistema de avaliação que compare os resultados alcançados com o desempenho pretendido.
O mais contemporâneo orçamento público no Brasil é intitulado Orçamento Programa, cujo diferencial é integrar o planejamento e o orçamento com objetivos e metas a alcançar (PALUDO, 2012). Este orçamento consiste em um instrumento de planejamento que viabiliza identificar os programas, os projetos e as atividades que a administração pública pretende realizar. Através desse orçamento é possível estabelecer objetivos, metas, custos e resultados, além de possibilitar maior transparência do gerenciamento dos gastos públicos. Este tipo de orçamento apenas ganhou força no Brasil após a instituição do Decreto nº 2.829/1998, das normas que disciplinaram a elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e dos demais orçamentos anuais a ele vinculados (ROCHA, 2008).
O planejamento orçamentário governamental é feito através do Plano Plurianual (PPA), que é o instrumento de planejamento de médio/longo prazo do Governo Federal, o qual condiciona todos os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais e a programação orçamentária anual. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o instrumento norteador da elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Esta seleciona os programas do PPA que deverão ser contemplados com dotações na LOA correspondente e terão prioridade na programação e execução do orçamento anual subsequente, funcionando como um elo entre o PPA e a LOA. Já a LOA é o documento que define a gestão anual dos recursos públicos; é o documento legal que contém a previsão de receitas e despesas a serem realizadas no exercício financeiro. Ela operacionaliza no curto prazo os programas contidos no PPA (PALUDO, 2012).
De acordo com Alonso (1999), os custos se encontram entre os principais indicadores de desempenho das organizações, sendo os sistemas de custos indispensáveis nos processos decisórios e controles gerenciais. A melhoria da produtividade e da qualidade e a redução dos custos por meio da eliminação dos desperdícios dependem da geração de informações precisas e atualizadas, que, por sua vez, permite que os gestores tomem decisões corretas, tanto em nível de atividades relacionadas às suas áreas funcionais como em nível de investimentos (NAKAGAWA, 1993).
Segundo Kraemer (2005), com as informações de custos é possível a identificação e eliminação de desperdícios. Desta forma, a mensuração dos custos permitiria aos gestores a eliminação de atividades desnecessárias ao bom desempenho das organizações. Para a obtenção dessas informações o Governo Federal está desenvolvendo o Sistema de Informações de Custos do Governo Federal (SIC) que tem por objetivo subsidiar decisões governamentais e organizacionais que conduzam à alocação mais eficiente do gasto público; sendo essencial para a transformação de paradigmas que existem atualmente na visão estratégica do papel do setor público. Essas informações atendem ao art. 50, § 3º da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que obriga a Administração Pública a manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Alinhado a esses conceitos existe o Programa de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), coordenado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, cujo objetivo geral é modernizar a Administração Pública dos Estados e do Distrito Federal, mediante a integração das funções planejamento, orçamento e gestão, visando à melhoria da prestação de serviços para atender as demandas da sociedade.
Cameron (1986) entende que desempenho organizacional é um construto mais orientado a problema do que à teoria, visto que sua definição deve estar voltada aos objetivos específicos da organização. Neste sentido, a comparação de resultados entre organizações só faz sentido quando se aplica a mesma definição conceitual a elas. Complementarmente, Barney (1996) comenta a existência de várias definições de desempenho organizacional, e a falta de consenso sobre qual seria a melhor.
Porter (1996) considera que a efetividade operacional advém do desempenho superior em atividades similares às realizadas pelos concorrentes, a exemplo de práticas que permitam a melhor utilização de recursos, e é decorrente da busca por produtividade, qualidade e velocidade na realização de tarefas específicas.
Think of it as the maximum value that a company delivering a particular product or service can create at a given cost, using the best available technologies, skills, management techniques, and purchased inputs (PORTER, 1996, p. 62).
Neste sentido, a efetividade operacional se refere à gestão de quesitos passíveis de melhoria com a utilização de ferramentas e técnicas gerenciais, como gestão da qualidade total, terceirização, reengenharia, gestão de mudanças e benchmarking, dentre outras. Esta última, associada à identificação e aplicação das melhores práticas adotadas por outras organizações do setor.
Bogetoft (2012) esclarece que o uso do termo efetividade é apropriado quando se trabalha com um objetivo, visto que diz respeito ao atingimento de metas. Entretanto, quando isto não for o caso, e se utilizar alguma proxy do objetivo, o correto é se falar em eficiência. Para ele, eficiência é uma questão de uso de poucos inputs para produzir muitos outputs. Complementarmente, Ray (2004) lembra que há uma distinção entre produtividade e eficiência, visto que produtividade é uma medida descritiva de desempenho, enquanto eficiência é uma medida normativa.
Sabe-se que algumas organizações são capazes de obter mais de seus insumos do que outras, ao eliminar desperdícios, empregar tecnologias inovadoras, motivar seus funcionários, ou pela maior capacidade de gestão de atividades. Tais diferenças na eficiência operacional se tornam fontes de rentabilidade na medida em que afetam os custos relativos da empresa, daí a validade do benchmarking como ferramenta de melhoria do desempenho organizacional.
A mensuração de eficiência relativa de organizações, regiões, setores econômicos ou países, pode ser realizada utilizando abordagens paramétricas e não paramétricas. Coelli et al. (2005) consideram que a eficiência técnica de um conjunto de unidades produtivas é um importante indicador que identifica a efetividade com que os produtos são produzidos, e entendem que as principais técnicas analíticas para estimar eficiência técnica são Data Envelopment Analysis (DEA) e Stochastic Frontier Analysis (SFA).
Aigner, Lovell e Schimdt (1977) e Meeusen e Van Den Broeck (1977) desenvolveram a abordagem paramétrica denominada Stochastic Frontier Analyis, que tem como principais características, conforme Bogetoft (2012): (i) o conhecimento prévio da estrutura do conjunto de possibilidades de produção, e do processo de geração de dados; (ii) a premissa de que existe uma relação estocástica entre os insumos utilizados e os produtos produzidos, e (iii) a premissa de que os desvios da fronteira podem refletir não só as ineficiências, mas também ruído dos dados utilizados.
Na perspectiva não paramétrica, o método de avaliação de eficiência mais utilizado é a Data Envelopment Analysis (DEA), que possibilita a identificação de eficiência relativa de distintas unidades produtivas sem a necessidade de se conhecer a função produção das mesmas. Uma comparação entre medidas de eficiência provenientes de fronteiras determinísticas paramétricas e não paramétricas foi efetuada por Bjurek, Hjalmarsson e Forsund (1990), que concluíram ser surpreendentemente pequenas as diferenças nos resultados.
O primeiro modelo de medição de eficiência técnica de empresas utilizando insumos e produtos de uma amostra de firmas foi desenvolvido por Farrell (1957). Como limitação do modelo, Cooper, Seiford e Zhu (2004) apontam o fato de que este trabalho empírico considerava apenas um único produto.
A partir desta origem, Charnes, Cooper e Rhodes (1978) desenvolveram o modelo de programação linear (não convexo) denominado DEA, que possibilitou uma nova forma de mensurar a eficiência de organizações não lucrativas participantes de programas públicos norte-americanos. Eles criaram uma medida escalar da eficiência individual de cada participante, considerando a existência de múltiplos insumos e múltiplos produtos, o que era característico desses programas. A eficiência de cada unidade tomadora de decisão (DMU) é obtida como o valor máximo de uma razão entre produtos ponderados e insumos ponderados sujeito à condição de que as razões semelhantes de cada unidade de tomada de decisão sejam inferiores ou iguais à unidade (CHARNES; COOPER; RHODES, 1978, p. 430). Esta abordagem assume uma situação em que há retornos constantes à escala (CRS).
Dando continuidade a este trabalho, Banker, Charnes e Cooper (1984) promoveram uma "sintonia fina" no modelo anteriormente proposto, também chamado CCR, denominação que utiliza as iniciais do sobrenome dos criadores do modelo. O novo modelo criado por eles, nomeado BCC, possibilitou o detalhamento das ineficiências identificadas pelo modelo anterior, separando-as em dois componentes distintos: ineficiência técnica e ineficiência de escala. Os autores definiram ineficiência técnica como falha para alcançar os melhores níveis de produção e/ou o uso excessivo de insumos para isso. Já a ineficiência de escala estava associada a não operar na escala mais produtiva. Banker (1984) discute este conceito (MPSS - Most Productive Scale Size), como aquele que maximiza a produtividade média considerando um conjunto específico de insumos e produtos. Assim, o modelo BCC considera retornos variáveis à escala (VRS).
Além da fronteira eficiente, ou "superfície envoltória", e das medidas de eficiência para cada unidade analisada, Schaffnit, Rosen e Paradi (1997) explicam que a utilização de DEA permite ainda identificar um conjunto de referência eficiente para cada unidade ineficiente, assim como alvos de eficiência para cada unidade de análise que não se encontra na fronteira. Os autores ainda apontam os retornos à escala e os ganhos de produtividade como outros resultados que podem ser obtidos com análises avançadas de DEA.
A presente investigação teve caráter descritivo e fez uso de pesquisa bibliográfica e documental. Segundo Vergara (2007), pesquisa descritiva é aquela que aborda as características de uma população ou de um fenômeno, podendo instituir correlações entre variáveis e ao mesmo tempo definir sua natureza, sem se comprometer a explicar o fenômeno investigado.
A coleta de dados foi promovida no banco de dados da Scientific Eletronic Library Online (Scielo), considerando buscas com as seguintes palavras-chave: eficiência + administração + pública, e eficiência + gestão + pública. A busca na primeira opção listou 11 artigos, e na segunda, 10, sendo que havia alguns que constavam em ambas listas. Em função disto, foram identificados 14 artigos distintos. Entretanto, dentre os estudos listados havia o artigo de Marques e Almeida (2004) que trata da realidade portuguesa e, portanto, não este foi considerado, o que reduziu o número de artigos analisados para treze unidades.
A análise dos dados considerou uma abordagem qualitativa, que conforme Marconi e Lakatos (2003), não se preocupa com representatividade numérica, mas sim com o aprofundamento da compreensão de um fenômeno. Esta análise contemplou a identificação do objetivo da pesquisa, seu objeto, e a metodologia empregada. Os resultados obtidos são apresentados em seguida por meio de sínteses dos artigos analisados.
A maioria dos artigos analisados, 7 em 13, fizeram uso da metodologia de Data Envelopment Analysis (DEA) para calcular eficiências de diferentes instituições públicas. Desta forma, a síntese dos artigos analisados será apresentada em dois subitens distintos: os que fizeram uso desta metodologia, e os demais, em ordem cronológica de publicação.
As pesquisas indexadas pela Scielo identificadas na investigação apresentaram como unidade de análise os seguintes objetos: usinas hidrelétricas, os estados brasileiros, unidades de saúde, projetos de pesquisa com ações integradas, e os municípios brasileiros. Neste último item, houveram duas pesquisas que analisaram a eficiência técnica dos municípios considerando, em uma delas, a área da educação isoladamente, e a outra, educação, saúde e assistência técnica conjuntamente. Um dos estudos, realizado em 2008, tratou especificamente da divulgação da metodologia.
Sampaio et al. (2005) buscaram analisar os mecanismos de gestão das usinas hidrelétricas brasileiras determinando o grau de eficiência técnica das mesmas. Isto foi feito por meio da metodologia DEA utilizando dados de 71 usinas hidrelétricas, e aplicação dos modelos CCR e BCC. Os pesquisadores optaram por considerar um único produto, energia produzida, utilizando um valor médio anual para cada usina. Quanto aos insumos, foram escolhidos potência instalada, que se refere à capacidade máxima de produção de uma usina; mão-de-obra, o número de funcionários das organizações; e, altura da queda, que se refere à altura líquida da queda d´água utilizada para geração de energia.
Como resultado foi possível identificar que as usinas geridas pelo setor público foram mais eficientes que as privadas, sendo que as hidrelétricas privadas são menores em termos de potência do que as públicas. Além disso, as usinas médias (potência instalada entre 300 e 1.000 MW) são mais eficientes que as demais, enquanto as usinas instaladas em grandes quedas (acima de 80 metros) apresentaram o pior desempenho.
Souza Junior e Gasparini (2006) avaliaram em que medida o Fundo de Participação dos Estados (FPE) atende aos objetivos redistributivos traçados pela Constituição Federal, bem como seu impacto sobre a eficiência da gestão pública. Para isso, os pesquisadores empregaram a Análise de Componentes Principais (ACP) e a Análise Envoltória de Dados (DEA) para calcular a eficiência relativa dos 27 estados brasileiros, em três etapas. Na primeira foi construída uma fronteira de melhor disponibilidade de serviços para avaliar a equidade distributiva entre os estados. Na segunda etapa foi calculado o índice de eficiência dos gastos públicos considerando uma função custo, e, finalmente, foi estimada uma fronteira que descreve a eficiência arrecadatória.
Com base no primeiro modelo foi possível verificar que a Região Sul, em média, obteve a melhor disponibilidade de serviços para as mesmas necessidades, seguida pelas Regiões Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste. A pior situação neste quesito foi apresentada por Alagoas que dispõe de apenas 57% dos serviços ofertados em Estados com a melhor disponibilidade relativa. Quanto à eficiência de gastos, a Região Sul apresentou o menor desperdício de recursos, seguido pela Regiões Sudeste, Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Já no terceiro modelo, eficiência arrecadatória, o melhor resultado foi da Região Sudeste, seguida pelas Regiões Centro-Oeste, Norte, Nordeste e Sul. Tais resultados podem ser considerados relevantes para subsidiar decisões inerentes a políticas de distribuição de recursos, e para que o FPE atinja, efetivamente, seus objetivos.
O artigo de Peña (2008) teve como objetivo apresentar a metodologia de Data Envelopment Analysis considerando que o autor a considera uma poderosa ferramenta para avaliação de eficiência e benchmarking, e que a mesma ainda era pouco utilizada no país. Segundo ele, esta metodologia seria recomendada para o estudo da eficiência da administração pública, pois permitiria a identificação de recursos ociosos ou inutilizados, e geraria informações úteis para formulação de políticas de redução de custos.
Fonseca e Ferreira (2009) analisaram os níveis de eficiência em unidades de saúde nas 66 microrregiões do estado de Minas Gerais. Nesta investigação se utilizou dados secundários do DATASUS (2008), e foi empregado o modelo DEA BCC orientado a produto. As variáveis de estudo consideradas como insumos foram número de estabelecimentos de saúde, equipamentos e profissionais de cada microrregião, enquanto os produtos utilizados no modelo foram número de famílias acompanhadas e produção ambulatorial, representada por 33 serviços distintos prestados, desde consultas até quimioterapia.
Os resultados obtidos indicaram, segundo os autores, uma boa otimização de recursos, embora havendo uma alta disparidade intrarregional. Os escores de eficiência obtidos oscilaram entre 31,81 e 100, com eficiência média de 77,59, sendo que somente 12 microrregiões foram consideradas eficientes. O escore médio indica que com os mesmos insumos poderiam ser gerados 22% mais outputs, ou que os mesmos serviços poderiam ser oferecidos utilizando 22% menos inputs. Além disso, os autores também identificaram lacunas gerenciais que poderiam ser supridas com políticas públicas adequadas e intervenções in loco.
Jorge et al. (2012) avaliaram a estratégia de expansão do Instituto de Pesquisa Clínica Evandro Chagas da Fundação Oswaldo Cruz (IPEC/FIOCRUZ) para promover a pesquisa por meio de ações integradas (PAIs) de pesquisa clínica de doenças infecciosas. Este processo fez uso da metodologia DEA para calcular a fronteira eficiente e indicar os planos de operação para conduzir as PAIs ineficientes à fronteira. A amostra de pesquisa foi composta por oito PAIs, e foram utilizados dados primários e secundários em painel para o período 2002-2008 para analisar 56 ações integradas. O modelo utilizado foi o BCC orientado a produto.
Os resultados obtidos permitiram concluir que: a PAI é uma estrutura factível e eficiente de produção conjunta de assistência, ensino e pesquisa; é possível definir o mix de produtos que resultaria na estratégia pró-eficiência; e que, no longo prazo, caso não sejam adotadas medidas gerenciais adequadas, a proporção de PAIs ineficientes deverá aumentar.
Gonçalves e França (2013) desenvolveram pesquisa voltada a analisar as características municipais que afetam a eficiência dos municípios brasileiros na gestão educacional. O procedimento metodológico utilizado envolveu três estágios distintos, no primeiro foi usado o modelo SBM (slacks based measure) com aplicação da metodologia DEA para cálculo da eficiência no uso de produtos discricionários. Em seguida, foram controlados os insumos não discricionários, utilizando regressão com modelo Tobit, e calculados novos índices de eficiência. Finalmente, foram aplicadas misturas finitas (FMM) para analisar a heterogeneidade existente entre os diversos municípios em relação aos níveis de eficiência da gestão municipal.
Os dados foram obtidos, principalmente, no banco de dados do Censo Escolar, mas também se fez uso de outros dados levantados por meio de pesquisa documental junto a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e ao FINBRA – Finanças do Brasil. A amostra de pesquisa foi composta por 4.350 municípios, e no primeiro estágio 294 municípios se mostraram eficientes, sendo que Minas Gerais foi o estado com o maior número de unidades eficientes (57), seguido pela Bahia (47). Por outro lado, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul não apresentaram nenhum município eficiente.
Os resultados permitiram concluir que os recursos oriundos do Fundef contribuíram no acréscimo de eficiência, e que a descentralização dos serviços educacionais também conduz a aumentos do nível de eficiência, mas o impacto não é semelhante em todos os municípios.
Finalmente, Cavacante (2013) estudou os determinantes do desempenho de governos municipais brasileiros, mensurados por indicadores de eficiência relativa nas áreas de educação, saúde e assistência social. O cálculo de eficiência se deu com o emprego de DEA, tendo como insumos o gasto médio em cada função orçamentária em relação à despesa média do município entre 2002 e 2009, e os produtos consistiram em indicadores simples e compostos, que englobam aspectos relativos à capacidade institucional e à provisão de serviços das prefeituras nas três perspectivas propostas. Os indicadores compostos de resultados ou produtos foram elaborados a partir de Análise de Componentes Principais (ACP).
A pesquisa fez uso de dados secundários coletados junto às pesquisas Perfil dos Municípios Brasileiros (IBGE), no Datasus, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), e Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e levou em consideração todos os municípios brasileiros.
Os resultados indicaram que um incremento no número efetivo de partidos, competição eleitoral, reflete um decréscimo nos índices de eficiência municipal da educação, saúde e assistência social. Também foi testada a hipótese de que as prefeituras geridas por membros do Partido dos Trabalhadores (PT) teriam um desempenho superior nas áreas propostas, mas isto não se confirmou. Ao considerar a renda municipal como proxi de desenvolvimento socioeconômico, foi analisada a hipótese de que as municipalidades mais desenvolvidas tendem a possuir melhor capacidade administrativa, mas isto também não se mostrou estatisticamente significante em nenhuma das três políticas.
Visto isto, cabe conhecer pesquisas voltadas à eficiência na administração pública brasileira que fizeram uso de outras metodologias de investigação.
Rutkowski (1998) discutiu a questão da eficiência em organizações do setor público considerando duas estratégias metodológicas utilizadas na gestão de instituições públicas brasileiras: Qualidade Total (QT) e Planejamento Estratégico Situacional (PES). Inicialmente a autora associa o ato de governar com a articulação constante de três variáveis, chamadas por ela de triângulo de governo: (i) o projeto de governo; (ii) a governabilidade do sistema, caracterizada pela relação entre as variáveis que o gestor controla e as que ele não controla; e, (iii) a capacidade de governo, que se refere ao acervo de técnicas, métodos, destrezas e habilidades da equipe de governo para conduzir o processo social a objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o projeto de governo.
Neste contexto, a autora considerou como eficiência o atendimento às necessidades do cidadão, e promoveu um estudo de caso com a Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte (BHTRANS) no período de 1993 a 1996, utilizando pesquisa documental em relatórios da organização, pesquisas de opinião encomendadas pela empresa, e observação participante.
Segundo ela, a avaliação dos resultados obtidos com a aplicação da metodologia PES demonstraram que esta é capaz de levar a organização a bons resultados, visto que permitiu organizar as estratégias existentes e internalizá-las nos "corações e mentes" da organização. Já com respeito à gestão da qualidade, a autora entende que esta, por si só, não é capaz de criar ou difundir estratégias que possam direcionar a organização pública para a eficiência, mas pode contribuir para a racionalização de processos rotineiros, atendendo à preocupação de utilizar bem os recursos disponíveis, e garantir agilidade e qualidade a estes processos.
Abrucio (2007) buscou analisar os avanços e as novidades ocorridas na administração pública brasileira no período de 1987 a 2006, e propôs quatro eixos estratégicos para a modernização do Estado. No decorrer da revisão histórica, o autor se refere ao Programa Nacional de Modernização e Gestão Pública (PNAGE) e ao Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros (PROMOEX) como avanços da gestão pública, mas entendeu que os mesmos não ainda não podiam ser avaliados pois sua implementação estava truncada.
Já os quatro eixos estratégicos centrais para a modernização do Estado brasileiro propostos por Abrucio (2007) são: profissionalização, eficiência, efetividade e transparência (accountability). Ao discutir eficiência, o autor menciona a mudança da lógica do orçamento como questão-chave, visto que há um descompasso entre o planejamento e a elaboração e execução. Na opinião dele, "no campo da elaboração, deve-se atacar tanto o caráter "engessado" da maior parte das despesas, quanto as ações extremamente fragmentadas originadas pelas emendas parlamentares" (ABRUCIO, 2007, p. 81).
O autor conclui que as parcerias público-privadas (PPPs) podem gerar eficiência, além de reduzir gastos governamentais, enquanto formas de concessão que alavanquem a capacidade de investimento dos níveis de governo também podem promover aumento de eficiência, e otimização dos recursos à disposição do Estado e dos cidadãos.
Slomski et al. (2010) promoveram uma pesquisa descritivo-quantitativa voltada à apuração do resultado econômico das atividades realizadas pela Procuradoria-Geral do município de São Paulo para evidenciação do cumprimento do princípio da eficiência. Com isso, os autores objetivaram minimizar a assimetria informacional entre Estado e sociedade por meio deste instrumento.
A metodologia do trabalho envolveu a determinação do custo de oportunidade dos serviços prestados considerando as seguintes variáveis: honorários dos serviços advocatícios, honorários relativos a avaliações e demais serviços de engenharia prestados pelo órgão, os laudos de avaliação de cálculos judiciais aplicados nas ações, e dos serviços de assessoria jurídica e técnica. Uma vez calculado o custo de oportunidade foi estimada a receita econômica de cada um dos departamentos que compõem a procuradoria. Assim, considerando o volume de serviços prestados e os custos incorridos pela procuradoria no período analisado foi possível apurar o resultado econômico gerado.
Os autores identificaram a produção de lucro econômico, e concluíram que houve cumprimento do princípio de eficiência pelo órgão pesquisado, e que este instrumento pode contribuir para a melhoria da governança e accountability da administração pública.
A pesquisa de Araújo e Pinheiro (2010) teve como objetivo examinar os dispositivos do Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI) que se articulam a um novo padrão de intervenção do Estado sintonizado com o discurso da Nova Gestão Pública (NGP). Após analisar este programa sob a ótica de novos arranjos organizacionais e de novos mecanismos de gestão para obtenção de mais eficiência no gasto público, os autores concluíram que ao trazer para a agenda dos sistemas educacionais questões de eficiência, eficácia, controle de resultados, custos e indicadores, estão sendo produzidas alterações importantes na gestão pública.
Já Almeida (2010) analisou a política de defesa do Brasil como uma política pública, utilizando a metodologia de benchmarking em relação aos preceitos propostos por Rezende (2005). Tais preceitos são: (i) estabelecer e manter prioridades de políticas, (ii) focalizar e direcionar alocação de recursos, (iii) produzir inovações em política pública, (iv) impor perdas a grupos poderosos, (v) representar interesses difusos e de baixa capacidade de organização, (vi) assegurar implementação de políticas, (vii) manter compromissos firmados com outros governos, e, (viii) gerenciar conflitos e tensões políticas.
Feita a análise, o autor menciona diversos problemas nesta política pública como falta de coerência na manutenção de prioridades, falta de clareza na alocação de recursos, pouca capacidade de inovação, e conflitos com outros setores do governo. Por outro lado, o principal aspecto positivo identificado são os bons resultados obtidos no ensino ministrado nas academias, escolas e colégios militares, considerados exemplos de excelência. Assim, ele conclui que "não tem sido fácil garantir a aplicação de recursos públicos no setor e não se deve esperar que o país se amolde às necessidades da defesa. A política de defesa é que deve ter seus propósitos adequados às necessidades nacionais prioritárias".
Finalmente, Chrispino et al. (2012) discutem a formação de profissionais em Políticas Públicas e Gestão como estratégia para melhorar os resultados do uso dos recursos públicos, e para atender o Princípio Constitucional da Eficiência da Administração Pública. Os autores optaram pela análise da existência de Políticas Públicas em cursos de Pedagogia e de Administração, para, posteriormente, propor um curso de especialização horizontal em políticas públicas.
Foram pesquisados 48 cursos de Pedagogia que oferecem Doutorado em Educação e 50 cursos de Administração, por meio de visita ao site de instituições públicas (34) e privadas (14). Segundo os pesquisadores, os resultados foram desanimadores devido ao baixíssimo número de cursos que oferecem a disciplina. Em função disso, os autores inferiram a necessidade e propuseram um curso de especialização a ser oferecido pelo CEFET/RJ.
Assim, considerando as pesquisas publicadas é possível verificar a existência de distintas perspectivas para análise da eficiência de instituições públicas brasileiras, embora o número de estudos ainda seja muito pequeno. O predomínio da metodologia DEA pode estar associado ao fato de que há embasamento teórico e empírico suficiente para dar credibilidade aos estudos, bem como pelo fato se tratar de um modelo não paramétrico, o que possibilita inúmeras alternativas de pesquisa, com relativa facilidade de desenvolvimento.
A melhoria da eficiência através do aumento da produtividade e da redução de custos permite o melhor uso dos recursos disponíveis, enquanto a realização de estudos sobre a eficiência das instituições vinculadas ao setor público propicia a elevação do nível de controle e de transparência da administração pública, e fornece informações para que se promovam processos de melhoria. Além disso, estas pesquisas são relevantes para a definição e avaliação de políticas públicas.
Nesse sentido, esse artigo teve como objetivo analisar alguns estudos sobre a eficiência da gestão pública nacional. Foram analisados trabalhos que tratavam da realidade brasileira publicados entre 1998 e 2013, em periódicos indexados pela Scielo, o que permitiu constatar que a principal metodologia utilizada para cálculo de eficiência técnica de instituições públicas foi a Data Envelopment Analysis, observação condizente com autores como Coelli et al. (2005), (2005), Ray (2004) e Cook, Tone e Zhu (2014). Entretanto, também foi possível verificar o uso de outras metodologias como Qualidade Total, Planejamento Estratégico Situacional e Análise de Valor Econômico Agregado.
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1.Universidade do Estado de Mato Grosso, e-mail: admrobertomesquita@gmail.com
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